jueves, octubre 26, 2006

El ocaso de la descentralización: Una mirada crítica (Parte II)

Si bien en nuestro artículo anterior hicimos reflexiones de orden político, en éste pondremos de relieve cuestiones técnicas, que en buena cuenta agravan el panorama.

Muchos alcaldes han celebrado el aumento de sus representantes locales en el seno del CND, como si la funcionalidad dependiera exclusivamente de un juego de mayorías y minorías. El problema central no es la sub representación de los gobiernos locales o regionales, el problema es que no hay un ente rector capaz de llevar las riendas del proceso, y en caso que lo hubiere (lo dudo), no hay una organización funcional que garantice la efectividad de la trayectoria. Con esta observación quiero recordar que uno de los pilares básicos de toda administración pública es el diseño adecuado de una estructura orgánica que responda a sus objetivos institucionales.

Desde nuestra lectura muchas medidas anunciadas por el APRA no constituyen medidas descentralistas estrictamente hablando. A continuación vamos a referirnos brevemente a ellas, y como quiera que no hay una relación causal que las integre, ejercitaré mi libertad para abordarlos desconociendo el orden citado por García.

La medida 1 denota desconocimiento del proceso. ¿De dónde se saca 185 funciones a transferirse el 2007? En el Perú, y en muchos países del mundo, por no decir todos, existen solamente 4 funciones: función legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, y administrativa. El error de los “expertos” radica en catalogar como función a cada uno de los incisos de la ley orgánica de gobiernos regionales, y claro, “funcionalizando” (si vale el gerundio) cada una de las atribuciones se llega a un aproximado de 200 funciones.

La dación de algunos incisos de la LOGR me hace presumir “iuris tantum” que estamos ante una desconcentración administrativa o descentralización administrativa, pero no ante una descentralización del poder. Para que haya descentralización política, el gobierno central tiene que transferir la competencia y el gobierno regional se encargará de promover, impulsar, diseñar, ejecutar, etc. Con esto no solamente se facilitaría el proceso, sino que nos libraríamos de la confusión entre funciones – competencias, y de lo que cada gobierno debe asumir en caso se trate de una competencia de naturaleza compartida.

La medida 2 sí me parece de Perogrullo, pues una revisión “in toto” de la ley orgánica de gobiernos regionales lleva a sostener que la designación de los directores regionales sectoriales es potestad exclusiva del gobierno regional (entiéndase presidente regional), en virtud de su autonomía política. Por lo tanto no estamos ante una medida descentralizadora. Lo mismo sucede con la medida 17, ya que las reformas fiscales tienen como propósito ampliar la base tributaria y captar mayores recursos, pero el problema no está en la captación de impuestos en cada gobierno regional, sino en la distribución de los mismos. No es que el IGV o el IR estén mal recaudados, sino que están pésimamente repartidos entre los gobiernos subnacionales.

El impulso de las nuevas tecnologías de información (medida 10) no es en sí una medida descentralizadora. Se trata de una reivindicación del gobierno central de llegar ahí donde nunca llegó para proveer servicios básicos a los lugares excluidos, ignorados o desfavorecidos del país. El gobierno central está asumiendo aquello que siempre fue su obligación y nunca cumplió. Sierra exportadora (medida 20); la exoneración de IGV a las obras que realicen los municipios distritales (medida 12), no son medidas estrictamente descentralizadoras. La exoneración de impuestos a las empresas que se ubiquen en las zonas alto andinas (medida 13) generará qué duda cabe mayores recursos a favor de esas zonas; no obstante, la medida no tiene que ver estricto sensu con transferencia de poder.

El plan de fortalecimiento de capacidades (medida 18) es el mismo cuento chino formulado por el CND toledista. Para que esto sea viable y se haga efectivo necesitamos dos planes de mejoramiento de capacidades: uno destinado al CND, PCM, ONGs; y el otro para que estos recientemente capacitados fortalezcan las capacidades de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, urge capacitar a los capacitadotes. La asignación de proyectos de INADE (medida 14) tiene que ver con el proceso, pero es algo viejo, no es nuevo, con lo cual no tiene el carácter de “shock descentralista” balbuceado por el gobierno.

¿Es relevante el traspaso de ENACO al gobierno regional de Cusco (medida 5)? En términos de descentralización política NO, pues el Tribunal Constitucional en el conflicto de competencias suscitado entre el gobierno central y los gobiernos del Cusco y Huánuco, ha determinado que la política cocalera es competencia exclusiva del primero, siendo irrelevante que la empresa encargada de comprar la hoja de coca a los productores pase a otro nivel de gobierno.

La medida 9, referida al traspaso hacia las municipalidades de obras que deberán ejecutarse con los créditos del BID y del BM, es una mera transferencia de la gestión administrativa, pero en ningún momento supone transferencia de poder a los subnacionales para decidir qué obras se hacen, mucho menos para celebrar operaciones oficiales de crédito externo. Esto es pues desconcentración, no descentralización del poder. Distinto sería la transferencia de poder para contraer empréstitos internacionales con gobiernos extranjeros u organismos multilaterales.

Sobre la transferencia de la educación y la salud (medidas 7 y 8) ya advertí en un artículo anterior sobre las motivaciones que ello implica, en todo caso vuelvo a reiterarlo expresamente: “Más del 70% de las casi 1830 municipalidades del país son rurales, y la educación que se concentra en ese otro Perú mayoritariamente es multigrado y unidocente.

¿Quién se encargará de contratar maestros, además del personal administrativo que toda entidad educativa requiere?; ¿Las municipalidades rurales, al margen de la buena voluntad, estarán en condiciones de destinar recursos para infraestructura educativa?; ¿Los gobiernos rurales y otros tantos urbanos tendrán capacidad de gestión y supervisión de la calidad educativa?; ¿Las municipalidades rurales tendrán los recursos y la logística necesaria para implementar planes de capacitación docente? ¿Tendrán acaso la fuerza necesaria y sabiduría mínima para negociar con el sindicato magisterial?

Este intento de municipalizar la educación y la salud despierta sospechas fundadas de un desentendimiento del gobierno central respecto a temas sensibles. En efecto, se trata de las políticas sociales más complejas de todo país en proceso de desarrollo, capaz de deslegitimar un gobierno en caso de ineficiencia e ineficacia en su gestión. Que no se trate entonces de una lavada de manos o de la renuncia del gobierno a estas cruciales políticas sectoriales, para luego encontrar la excusa perfecta de su privatización o la justificación idónea de la ineficiencia gubernamental.

No me pronuncio respecto a la medida 3 porque estoy analizando el tema competencial, no así los programas sociales o proyectos de infraestructura productiva. Y si no he mencionado las medidas restantes es porque se vinculan directamente con el proceso de descentralización; no obstante, pienso en su inejecución debido a: falta de voluntad política del APRA; carácter personalista y autoritario del presidente; tradición o espíritu centralista del partido de gobierno; complejidad de las tareas; apresuramientos infundados como si se tratara de una política de gobierno y no de Estado; incapacidad de la burocracia que labora en el CND y en el Poder Ejecutivo.

Por lo tanto, no demos falsas expectativas a la población. Antes de correr aprendamos a caminar, sino recuerden cómo fue la descentralización en la gestión anterior pese a que su “adalid” Toledo logró reformar la constitución en la sección referida a la descentralización; logró la aprobación de la ley de bases, la LOM, la LOGR, ley de incentivos para la integración regional, ley de acreditaciones, ley de descentralización fiscal, etc.
26/10/06
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El ocaso de la descentralización. Una mirada crítica (Parte I)

Con cierta parafernalia por demás conocida en el partido de la estrella, el pasado 18 de octubre el presidente Alan García Pérez anunció las 20 medidas del proceso de descentralización, medidas que con ciertos matices fueron pomposamente aplaudidas por las ONGs, algunos gobiernos regionales, y un número de “expertos” en el tema. A ellos debo recordarles la frase de que en octubre no hay milagros, y así como fui uno de los pocos opositores a la improvisada integración regional, veo con mucha preocupación lo que se viene.

Una cuestión que frecuentemente se olvida es que la descentralización es un proceso politécnico; es decir, su trayectoria debe suponer un “feedback” permanente de diseños y estructuras técnicas, en la que el factor político no debe estar ausente. Con ello no estamos apelando a la dicotomía wilsoniana de lo político versus lo técnico -dado que a la hora de formular políticas públicas es complejo determinar el límite de tales componentes-, sino que simplemente sugerimos no tomar posiciones maximalistas, máxime cuando se desconocen los presupuestos básicos de la descentralización.

Es a partir de esta lógica que mi preocupación responde tanto al componente político, como al componente estrictamente técnico.

Desde el enfoque político es evidente que la motivación detrás del anuncio es eminentemente populista, electorero, y demagógico. No perdamos de vista que el ansiado contrapoder al gobierno central es pura retórica si el APRA, tal como lo presume y espera a la luz de las encuestas, consigue varios gobiernos regionales. Los “expertos en gobernabilidad” han olvidado que si el gobierno central tiene mayoría en el nivel regional no habrá contrapoder, sino componenda para legitimar privatizaciones, corruptelas, e ineficiencias en la gestión pública ¿Acaso el APRA no está en campaña?

De otro lado, Raza Urbina no es garantía de la efectividad de un buen proceso. Olvidamos que fue presidente de la comisión de descentralización del Congreso, ¿Qué hizo?; ¿Cómo representante de la nación dijo algo sobre el boicot de su partido al referéndum de integración regional? ¿Cómo opositor al régimen, fiscalizó o pidió informes responsables al CND toledista? Con el encumbramiento de Jorge del Castillo como el responsable político del proceso, resulta obvio el sometimiento férreo del CND al manejo político de la PCM (entiéndase a García); y que la susodicha contratación de los mejores cerebros para la administración pública fue fruto de un discurso florido barroco.

Asimismo, el APRA ha desconocido vilmente el aspecto planificador que subyace a la transferencia de competencias. El plan quinquenal, por errores que tenga, ha sido convertido en papel higiénico, pues resulta inequívoco que García, al igual que Fujimori, es enemigo a todo intento de planificación, y es por ello que anhela desaparecer el neonato CEPLAN, aprobado en la gestión de Toledo, pero que lamentablemente nunca entró en funciones. El papel planificador del CND será igual o peor que su gestión institucional.

Lo que en el fondo intenta García es emular, con ciertas variantes, lo que en los 70s y 80s hicieron Margaret Thatcher y Ronald Reagan (en Sudamérica seguidos por el dictador Augusto Pinochet). Mientras la dama de hierro redujo el tamaño del Estado -manteniendo racionalidad y austeridad del gasto-, centralizó el poder, recortó los servicios sociales, instauró herramientas de mercado para asegurar la eficiencia y eficacia de la gestión pública; el gobierno aprista pretende lo mismo, pero dada la coyuntura política, trasluce la idea de que está descentralizado el poder.

Una de las técnicas para evitar responsabilidades es hacer el papel de Pilatos. Desentenderse de la salud, educación, y de la mayoría de competencias sectoriales, dejando a los gobiernos regionales a su suerte. Con ello Alan quiere legitimar el centralismo, merced a una buena gestión pública de su gobierno, en tanto y en cuanto asumiría menos responsabilidades; y de paso le hace el favor a los neoliberales, pues ante el fracaso de gestión en los gobiernos subnacionales, se da la justificación perfecta para privatizaciones y el empleo de otras herramientas del gerencialismo en las administraciones públicas.

Para que el proceso de descentralización sea viable políticamente, se requiere declararla en emergencia, en tanto se generen las matrices para su funcionamiento. La idea es crear un Ministerio de Administración Pública, en cuyo seno estén 3 viceministerios claves: el de modernización de Estado y administración pública; el de conformación de autonomías y descentralización; y, el de planificación nacional. Cada uno con sus respectivas burocracias cualificadas y sus institutos de investigación.

Termino esta primera parte, dejando algunas interrogantes. ¿Algún “experto” ha podido encontrar, haciendo estudios comparativos, alguna experiencia descentralizadora, en la que se haya propuesto transferir competencias en menos de 2 años?; ¿Cuánto ha demorado en descentralizarse Alemania, incluso si fijamos como inicio la caída del muro?; ¿Creen que las comunidades autónomas españolas, los Länder alemanes, o los cantones suizos, podrían descentralizarse en 2, 3, 5 años?
26/10/06
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sábado, octubre 21, 2006

El populismo desmesurado del “caballo loco”

Cuando uno escucha los mensajes o discursos del presidente Alan García Pérez, no queda más opción que adoptar dos gestos distintos: O te muestras atónito por una supuesta decisión revolucionaria, como lo sucedido con las 20 medidas a “favor” de la descentralización; o simplemente bajas la cabeza y de manera decepcionante emites una sonrisa de impotencia. Lo cierto es que, en uno u otro supuesto, el carácter populista y eminentemente electorero aflora, sin que lamentablemente sea percibido por algunos incautos, presumiendo -acaso de buena fe- la viabilidad de lo expresado.

En una conferencia de prensa García señaló -dizque consciente de los 3 mil millones de dólares que por remesas envían los peruanos residentes en el exterior- la imperiosa necesidad de que estos compatriotas tengan representación parlamentaria, pues el monto mencionado refleja un porcentaje significativo para la economía del país. Pero, ¿Se ha preguntado Sr. García por qué miles de peruanos se van del país?; ¿Cree usted que la demanda de estos compatriotas es contar con representantes congresales?; ¿Acaso ha razonado en torno a la viabilidad de lo que propone?; ¿Considera funcional la representación parlamentaria para afrontar el tema de la emigración?

Si las preguntas son demasiadas complejas debido a su falta de memoria, permítame ayudarle un poco. Si miles de peruanos se han ido del país es porque en su primer gobierno fueron ignorados y excluidos de participar en la vida política de la nación; si ellos decidieron emigrar fue para encontrar oportunidades negadas por su gobierno; otros tantos se fueron para recuperar el valor de sus ahorros que tras la inflación monstruosa no significaron nada; y otro tanto de jóvenes se fueron porque su gobierno no generó políticas de becas o subvenciones al estudio postgraduado.

Ahora bien, yo sostengo que la posibilidad de contar con representantes parlamentarios es inviable políticamente, es infuncional para evitar la emigración, y no creo que les interese a los compatriotas. Primero, porque los beneficiarios no son ingenuos y saben perfectamente de quién viene la decisión; segundo, porque la medida se contradice con la política de austeridad tantas veces balbuceada (al suponer un aumento en el gasto público para retribuir la labor parlamentaria); y, finalmente, porque la propuesta se opone a los supuestos teóricos de la representación política.

Pero García no es ingenuo eh, pues sabe que si esta iniciativa se llegara a aprobar los grandes beneficiarios serían el APRA y la derecha. ¿Por qué? Porque la valla electoral ha dejado fuera de toda competencia a casi todos los partidos políticos, y porque en Estados Unidos, país en el que tenemos mayor cantidad de nacionales, existe preferencia por Unidad Nacional, siendo además mayor la posibilidad de manipulación y chantaje por parte del gobierno americano, cuando sus intereses comerciales y geoestratégicos estén en juego.

¿Es viable entonces la medida propuesta? No. Porque los congresistas representan a la nación, no a sus electores. Recuérdese que los familiares de nuestros hermanos en el exterior han dado su voto a quienes consideran sus representantes. De esta forma, al igual que los demás peruanos, esos familiares se encuentran representados eficaz o ineficazmente en el actual Congreso. Ahora bien, si quienes se consideran desprotegidos son los peruanos en el exterior, existen mecanismos a nivel de relaciones exteriores que permiten atender sus demandas o reivindicaciones.

No olvidemos que los peruanos en el exterior se encuentran sometidos a las leyes de los países que los acogen, siendo inaplicable las leyes peruanas que pretendieran entrometerse, salvo los tratados internacionales que están vigentes. Las inconsistencias teóricas son las que atañen al sistema electoral. ¿Cuántos representantes tendrían los peruanos residentes en USA, Argentina, España, Italia?; ¿La elección sería bajo el sistema proporcional o bajo el mayoritario?; ¿Cómo sería la distribución de escaños?; ¿Si las sesiones del Congreso son semanales, los representantes tendrían que viajar cada semana, pues de otra forma no se entendería la remuneración?; ¿Estos congresistas tendrían grupo parlamentario, y formarían parte de las comisiones ordinarias?

García presume que nuestros hermanos se encuentran en completa indefensión, y no se da cuenta que aquellos, con permiso de trabajo y con estancia legal en el exterior, cuentan con un empleo que obligatoriamente les otorga sanidad y seguridad social. La reducción de tasas consulares, la disminución del coste de emisión del pasaporte, la creación del fondo de solidaridad, el acceso a los créditos de MIVIVIENDA, claro que suponen de por sí un beneficio. ¿Fue necesario para adoptar estas decisiones tener representación política? No.




20/10/06







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jueves, octubre 19, 2006

“Como Pedro en su casa”. Un análisis reflexivo sobre la autorización para el ingreso de tropas extranjeras

Después de la visita de Alan García Pérez a su homólogo George Bush, dizque para presionar y agilizar la firma del TLC, era evidente que la susodicha reunión no fue exclusivamente para tratar asuntos de negociaciones comerciales. Probablemente temas sensibles como el narcotráfico y las políticas de erradicación o sustitución alternativa de cultivos de hoja de coca; la gobernabilidad latinoamericana y el empoderamiento de movimientos de izquierda en la región; el terrorismo; los recursos naturales; y sobretodo la posición geoestratégica de los EEUU en Sudamérica, no escaparon de la agenda binacional.

Lo común a tales temas, aunque entre ellos pueda haber ciertos matices, es que en todos, la posición del presidente peruano no fue de primos interpares (de igual a igual), sino de completa subordinación y sumisión a los designios de Bush, algo paradójico por cierto si tomamos en consideración las cualidades mesiánicas de García. Qué curioso resulta la coyuntura política que ahora el APRA, UN, la aristocracia, los empresarios, y otros incautos, estén vistiendo la camiseta republicana, pues una victoria demócrata en las 2 cámaras congresales pondría en jaque la aprobación del TLC, y con ello se esfumarían oscuros intereses neoliberales.

No hay para el oficialismo, por tanto, mayor mérito que portarse bien con la Casa Blanca, y con un espíritu de mendicidad lamentable la Comisión de Defensa del Congreso hace unos días autorizó el ingreso de tropas norteamericanas a territorio nacional, entre el 20 de octubre y el 31 de diciembre. Según Radio Programas del Perú, empresa de radiodifusión no opuesta al gobierno, la resolución legislativa aprobatoria fue el resultado de una sesión extraordinaria de la comisión dictaminadora, en la que 10 minutos de deliberación fueron suficientes para dar luz verde a la propuesta.

Pero lo más curioso aún es que el Poder Ejecutivo, a través del proyecto de ley 161-2006/PE, establece que sea el ministro de defensa, con cargo a dar cuenta a la comisión de defensa, quien decida el ingreso o no de tropas extranjeras vía resolución ministerial, con lo cual se busca modificar la ley 27856 que exige resolución suprema para adoptar tal decisión. El fundamento principal de tal iniciativa es liberar al presidente de carga laboral, y dedicar su escaso tiempo a temas más importantes de la agenda pública.

Conviene hacer al respecto algunas precisiones: Pese a que la autorización para el ingreso de tropas extranjeras es potestad exclusiva del Parlamento, según la constitución política (artículo 102, inciso 8), la ley 27856 ha hecho la distinción entre tropas militares con armas y personal militar sin armas. Para los primero estipuló el permiso del Congreso vía resolución legislativa; y para los segundos, bastó la decisión del Ejecutivo vía resolución suprema, refrendada por el premier y el ministro de RREE.

Craso error del legislador, pues éste al ejercer la función legislativa para regular la citada disposición constitucional no puede establecer distinciones allí donde la constitución no distingue. ¿Cuál es la finalidad objetiva de diferenciar personal militar extranjero con armas de aquellos que no portan armas?; ¿Acaso la presencia de armas supone un riesgo para nuestra soberanía, y la presencia de militares desprovistos de armamento no?; ¿Siempre que los militares extranjeros no posean armas, debemos presumir que su labor en nuestro territorio será de cooperación cívica, solemne, o protocolar? ¿Necesariamente se requiere contar con armamento para ejercer acciones de espionaje? ¿El espionaje no es riesgoso para nuestra soberanía nacional?

Resulta evidente que el ingreso de tropas extranjeras con o sin armas conlleva riesgos a nuestra soberanía nacional, y por ello la motivación del constituyente fue que tal decisión recayera en el Parlamento vía resolución legislativa (norma poseedora de rango de ley) a diferencia de cualquier resolución emanada del Gobierno, que de por sí poseen una jerarquía muy por debajo de la ley.

Ahora bien, la situación se agrava si consideramos que la iniciativa del gobierno busca que el ingreso de las tropas foráneas “sin armas” no sea ya por resolución suprema sino solamente por resolución ministerial. Esta propuesta fue dictaminada favorablemente por Gonzáles Posada (presidente de la comisión de defensa, como segunda comisión dictaminadora) y por Aurelio Pastor (Presidente de la comisión de constitución, como comisión principal) y claro, el lector podrá darse cuenta que ambos son apristas.

¿Por qué la situación se agrava con la propuesta del gobierno? Porque en la teoría del derecho y la hermeneútica jurídica la resolución suprema tiene mayor rango o jerarquía que la resolución ministerial, pues en esta última no interviene el presidente de la república, bastando únicamente la decisión del titular del sector; en cambio, toda resolución suprema debe llevar necesariamente la rúbrica del presidente y del ministro encargado del sector. ¿La rúbrica del presidente será capaz de restarle demasiado tiempo? No, porque aunque no haya hecho un trabajo empírico, estimo un calculo de no más de 20 resoluciones supremas por año que dispongan el permiso de tropas extranjeras “sin armas”.

Como consecuencia, se puede evidenciar claramente la echada del gobierno a las exigencias norteamericanas, cual meretriz de a 20 soles deambulando por las calles. No sé si a estas alturas la propuesta legislativa sea aprobada, probablemente ya lo fue, pero sí sé que José María Aznar no ostenta el monopolio de haber sido catalogado durante su gobierno como la “Mónica Lewinsky con bigotes”.

Congratulations Mr. Bush, ya tiene en Sudamérica, para ser más específicos en Perú, a su becaria predilecta.

18/10/06
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viernes, octubre 13, 2006

El caso Chiclayo: Una aproximación al choque institucional como razón causal del conflicto

Algunos meses atrás, por ciertos malos entendidos o interpretaciones erróneas en el campo doctrinal, sumado a iniciativas legislativas con débiles fundamentos jurídicos, fue generado el enfrentamiento entre dos organismos constitucionalmente autónomos: El Tribunal Constitucional (TC) y el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). Cuando todo hacía prever que el conflicto no trascendería el ámbito institucional, merced a una negociación en la esfera puramente decisional, la realidad demostró, con los lamentables sucesos acaecidos en Chiclayo, que el susodicho pleito competencial puede acarrear conflictos sociales y políticos con graves consecuencias para la gobernabilidad.

El caso empírico suscitado en tan noble ciudad ha motivado la declaratoria de emergencia en esa jurisdicción por el lapso de 60 días, medida adoptada dentro de las reglas constitucionales establecidas por la propia constitución, y que supone la suspensión del ejercicio de algunos derechos fundamentales. Pero, ¿Cuál es el móvil del conflicto? La razón fundamental es una interpretación antojadiza del artículo constitucional 142, el cual prevé la irrrevisabilidad, por parte de cualquier fuero, de las resoluciones del JNE en materia electoral.

Acorde a una interpretación literal de la citada norma constitucional, queda claro que ningún órgano administrativo, judicial, menos arbitral, puede revisar las resoluciones del JNE que versen sobre las siguientes materias: la inscripción de fórmulas o listas de candidatos; las tachas contra las candidaturas presentadas; resoluciones que aludan a la inscripción de partidos políticos o alianzas; las resoluciones referidas a la vacancia de autoridades sujetas a elección popular; entre otras de naturaleza electoral. Esta interpretación ha llevado a sostener la irresponsabilidad de todo acto que pretendiera judicializar materias reservadas a órganos especializados (tal como ocurre con el JNE) cuya especial función de administrar justicia electoral ha hecho que el constituyente garantice la irrevisabilidad de sus resoluciones, siendo éstas definitivas e inimpugnables jurisdiccionalmente.

No obstante, la justificación del JNE resulta pobre y débil ya que no se condice con un adecuado entendimiento constitucional respecto a la autonomía e independencia de los fueros. El hecho de que el texto constitucional impida tal revisión, no da carta libre ni otorga al emisor potestad para vulnerar principios o derechos constitucionalmente establecidos. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sentado jurisprudencia reiterando que no cabe invocar campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de especial protección constitucional otorgada a determinadas resoluciones del órgano electoral (Expediente 2409-2002-AA/TC).

Por lo tanto, las resoluciones del JNE no serán revisables en sede judicial siempre que hayan sido emitidas en forma regular o debida. Lo que determina su irrevisabilidad es el respeto a los derechos fundamentales, caso contrario se estaría fomentando la indefensión de los perjudicados por dichas decisiones. Dentro de esta lógica, el Código Procesal Constitucional prevé la improcedencia de los procesos constitucionales cuando se cuestionen resoluciones del JNE -en materia electoral-, salvo que violen la tutela procesal efectiva.

La tutela judicial efectiva es un derecho fundamental cuyo contenido esencial supone la motivación de las resoluciones, el derecho de defensa, pluralidad de instancias, publicidad de los procesos (salvo excepciones de ley), juez natural, entre otros aspectos, cuya vulneración deja el camino expedito para interponer un proceso de Amparo. Sólo si este derecho fundamental u otro se violenta, pueden ser revisados jurisdiccionalmente las resoluciones del JNE o del CNM, con la salvedad de que cuando el amparo se lleva ante el Poder Judicial, éste no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto, sino únicamente le corresponde determinar si la tutela judicial ha sido o no vulnerada.

Consideramos que no hay un vacío legal, porque queda claro que si existe una resolución violatoria se puede interponer el proceso constitucional de Amparo ante el Poder Judicial, el mismo que será visto por el TC en última y definitiva instancia, siempre que se haya denegado al recurrente la protección debida. Con ello no queremos sostener la supremacía del TC sobre el JNE, pues el problema no es de jerarquía institucional, sino de ejercicio de competencias dentro del ordenamiento jurídico.

En todo Estado de Derecho el ejercicio del poder es reglado. No hay entidad estatal ni organismo público que no esté sometido al impero de la Constitución, el mismo que exige a los Poderes del Estado y demás entes públicos un debido ejercicio de sus atribuciones y funciones, a fin de salvaguardar principios constitucionales y derechos fundamentales.

En una democracia, para toda vulneración de derechos fundamentales siempre existirán mecanismos de protección que garanticen un ejercicio legítimo de los derechos. El Hábeas Corpus, el Amparo y el Hábeas Data, constituyen procesos constitucionales al servicio de las personas, quienes ante la amenaza o violación de sus derechos podrán recurrir a los órganos jurisdiccionales para hacerlos valer, siempre y cuando cumplan con los requisitos y presupuestos previstos por el Código Procesal Constitucional.
13/10/2006
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jueves, octubre 12, 2006

El intelectual peruano y su otro yo: Una reflexión sobre la participación política de los intelectuales


Cuando uno rememora la historia del Perú, aunque sea de manera rauda y escasamente analítica, se pregunta: ¿Por qué antes el país paría intelectuales de renombre, y ahora parecería abortarlos? ¿Por qué con José Carlos Mariátegui, Jorge Basadre, Raúl Porras Barrenechea, César Vallejo, José María Arguedas, entre otros tantos, el siglo XX fue tan generoso con nosotros? ¿Por qué después de Alberto Flores Galindo parecería haberse sellado el final de la natalidad intelectual?

Al respecto, se suelen subrayar razones causales múltiples y de diversa naturaleza: el aspecto genético, la ineficacia de los procesos de estimulación temprana y aprendizaje durante la infancia, pobres niveles de educación escolar y superior, ausencia de oportunidades por parte de los gobiernos, además de otros condicionamientos sociales y económicos. Sin embargo, quienes avizoran estas razones olvidan, o no perciben, un elemento trascendente: la desafección política de los intelectuales y la persecución de intereses no colectivos.

Los intelectuales invierten su tiempo en centros de enseñanza, en sus labores particulares, en las bibliotecas, o sencillamente en casa. Al margen de si profesan o no cierta ideología, se muestran reacios a ejercer una identidad partidaria y a participar activamente en la política. ¿Por qué tal desafección?

Porque el intelectual ha heredado el complejo de que la política le va a arrebatar sus méritos, desprestigiándolo a futuro; porque ha entendido erróneamente que la política está desvinculada de toda acción social, no siendo necesario por tanto participar de él; porque participando en ella ha sufrido grandes derrotas y decepciones; porque ha sido dominado por la lógica individualista, estando lo colectivo y lo comunitario en un segundo plano; o, sencillamente, porque han otorgado a su progreso material y monetario prioridad ineludible.

No es el caso, pero sin haber hecho una investigación empírica sostengo -con riesgo a equivocarme- que la mayoría de intelectuales del país fueron, o son, de izquierda, en sus múltiples versiones. Es sobre esto que los socialistas debemos reflexionar, pues al fin y al cabo, al intelectual de derecha le es más fácil huir de las responsabilidades que supone la búsqueda de los intereses generales o colectivos. El intelectual de derecha no es, ni puede ser agobiado por su yo interior, reiterándole un imperativo de solidaridad con los menos favorecidos. Un intelectual que abrigue los postulados de la izquierda tiene el imperativo categórico y moral de militar en un partido político afín a su ideología.

Es aquí entonces, y no lo olvidemos, donde el intelectual choca con su yo interno, y decide por voluntad propia ser preso de su ignorancia. Nuestro propósito desde esta tribuna radica en otorgar la luz a los intelectuales del Perú, pues ellos deben disipar toda duda posible y tener claro de manera indubitable e inequívoca que su participación en la vida política de la nación puede contribuir a cambiar la realidad social y económica.

He preferido usar los términos de “izquierda” y “derecha” (antagónicos entre sí) porque no encuentro una contraposición absoluta entre ser liberal y ser socialista. Si bien ambas categorías están construidas sobre presupuestos distintos, no se excluyen por una lógica sistémica cuando se las aborda desde el plano político (desde la esfera de los derechos y libertades fundamentales). Si recurrimos, en cambio, al plano económico la cosa cambia, pues no hay duda que el liberalismo económico o de mercado genera profunda brecha económica e inequidad social.

Si mi oposición es a la satanización del liberalismo político -por confundirlo con el económico-, mi oposición a la existencia de un “centro” partidista es aún más férrea. ¿Qué significa ser un partido de centro? No lo sé, pues parecería ser el pretexto perfecto para disparar en ambos sentidos; parecería denotar la fuente de poder de aquellos partidos con espíritu puramente electorero. Y es que se apela al “centro” para justificar -de manera poco lógica- la conveniencia política, y explicar la moderación o radicalidad de la identidad partidista partiendo de él (centro derecha, centro izquierda), cuando lo racional, lógico, y cierto, es sostener el origen de la moderación o radicalidad de las posiciones políticas a partir de los puntos extremos de izquierda o derecha. Al fin y al cabo, creo, la identidad partidista no puede ser dual, ¿o sí?
Finalmente, profeso mi fe en el papel del intelectual para un viraje revolucionario de la política peruana. No es relevante si se es intelectual de izquierda o de derecha, pues lo trascendente -desde mi punto de vista- es que ese intelectual abrace una ideología o doctrina política, y contribuya activamente, desde una organización partidista, a la solución de los problemas sociales, políticos, económicos. Sólo de esta forma los debates entre el gobierno – oposición; la dialéctica en torno a políticas públicas de la agenda nacional; las relaciones Ejecutivo – Legislativo, e inclusive la defensa de las posiciones ideológicas partidistas, serán de calidad.
11/10/2006
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martes, octubre 10, 2006

Desmitificando la democracia participativa: 9 reflexiones en torno a su delimitación conceptual


La “crisis” de la representación política, aún vigente en algunas poliarquías de Latinoamérica, ha puesto en cuestionamiento -entre otras consideraciones- la concepción misma de la democracia, y es sin duda un factor causal de ingobernabilidad e inestabilidad política, que motiva a los politólogos reflexionar en torno a una reingeniería política, capaz de mantener un equilibrio racional de todo Estado estable.

En este contexto de crisis, un sector de la literatura académica considera relevante la promoción y práctica de la participación ciudadana, pues entiende su necesidad en aquellos escenarios cuyos gobiernos -por sí solos- son incapaces de ensayar soluciones a los problemas más gravitantes de una comunidad política.

Si bien la idea por la promoción de la democracia participativa posee argumentos sólidos casi unánimes a su favor, no hay consenso respecto a su delimitación, y es a este nivel donde se genera polémica constantemente, la que es alimentada cuando se confrontan opiniones divergentes. Sin embargo, el tema delibertivo argumental pierde sentido cuando se parla no en torno a parámetros conceptuales que guían su contenido esencial, sino en algunos mitos que se han creado alrededor de la democracia participativa.

En los párrafos siguientes, intentaremos -con las limitaciones debidas y habidas- desmitificar la democracia participativa, basándonos en algunos argumentos teóricos, comparativos y empíricos que puedan dar pinceladas a un tema sumamente complejo y multidimensional.

1. La democracia participativa es alternativa a la democracia representativa. FALSO.
La alternancia supone una relación disyuntiva que de por sí elimina una de las democracias. En ningún momento de la historia humana ambas figuras se contrapusieron, y si en alguna civilización o Estado moderno imperó una de ellas no fue debido a la crisis o infuncionalidad de la otra, sino a su inexistencia paralela en un momento determinado.

Lo correcto no es la alternativa sino la complementariedad de ambas formas, dado que hoy no puede entenderse la una sin la operacionalidad de la otra. La crisis de representación que experimentamos actualmente no se refiere a la debacle de los presupuestos básicos sobre los que se asienta la democracia representativa, sino a la disfuncionalidad de la forma de gobierno y a la poca operatividad de nuestro sistema electoral.

Un Estado será más democrático que otro cuanto más representativo sea y promueva diversos canales de participación. Hoy en día no existe ningún Estado en el planeta que no posea un Parlamento. Por lo tanto, la democracia participativa complementa, enriquece, le da soporte, a la representativa, pero no la excluye, ni la subordina jerárquicamente.
2. La democracia participativa es ilimitada o absoluta. FALSO.
Se trata de la afirmación más polémica suscitada en torno a la democracia participativa, dado que su dilucidación efectiva y contundente delimitaría los “contornos” de su contenido. En efecto, el debate versa sobre si esta democracia debe expresarse en una forma de autogobierno o poder popular, o basta una decisión ciudadana no vinculante, políticamente hablando.

Desde nuestra perspectiva, el que la voluntad ciudadana no participe directamente de las decisiones políticas (o lo que es lo mismo, no sea vinculante para el gobierno), no niega el ejercicio de una auténtica democracia participativa, al fin y al cabo lo determinante es la deliberación ciudadana y su intervención en torno a distintas políticas públicas (previa a su aprobación por el gobierno o Parlamento), y la fiscalización permanente del ciudadano, organizado o no organizado, de los actos de sus autoridades.

Sería impensable en el mundo moderno en el que vivimos someter a consideración ciudadana la estructura orgánica del aparato administrativo local o regional, la contratación de servidores públicos, la participación ciudadana en gastos corrientes del personal administrativo, temas tributarios o financieros, o en el diseño y formulación de políticas públicas técnicamente complejas.

Quienes abogan por el autogobierno o el poder popular tendrían que demostrar la innecesidad de la democracia representativa y la inutilidad del sufragio, cosa que de por sí resulta demasiado compleja. En este sentido, la democracia participativa es limitada en lo temático o en su esfera de actuación, pero ilimitada en cuanto a convocatoria, pues es mejor para la salud democrática cuanto mayor número de ciudadanos participe.

Probablemente se hayan dado en el Perú, o se viene dando, experiencias de autogobierno y poder popular, sobretodo en el ámbito rural. Ello de por sí es muy loable y saludamos su continuidad; no obstante, no se requiere necesariamente este aspecto para el éxito, concreción y funcionalidad, de la democracia participativa. No olvidemos que la participación directa será más fidedigna cuanto más pequeñas sean las jurisdicciones territoriales.

3. La democracia participativa es completa y acabada. FALSO.
La democracia participativa, como cualidad de un régimen político, siempre estará ahí, aunque el ejercicio concreto de una modalidad o mecanismo de participación ciudadana concluya, en el momento en que se produzcan los resultados esperados. El dinamismo que encierra posibilita una polémica constante en torno a su columna vertebral y a sus contenidos.

Es en ese carácter de inacabada e incompleta que la democracia participativa encuentra su propia optimización y desarrollo, porque de la dialéctica permanente se originan los gérmenes de su evolución y corrección.

4. La democracia participativa es uniforme y estandarizada. FALSO.
En el Perú, con realidades multiculturales diversas, con disímiles orografías, y con evoluciones políticas y sociales distintas, es inconsistente e irrazonable pensar en mecanismos participativos uniformes. El ejercicio de la democracia participativa no es igual en ciudades urbanas, en zonas rurales, en metrópolis; tampoco puede ser igual en una jurisdicción de 200 mil habitantes y en otra de 8 mil ciudadanos.

Los presupuestos participativos pueden ser muy significativos en unas realidades concretas (algunos países de Sudamérica), y en otras no, simplemente porque han desarrollado otras figuras como los Jurados Ciudadanos en España, los referéndums en Suiza, o aquellas modalidades avanzadas de los países nórdicos. De otro lado, el tipo de régimen político (parlamentarismo o presidencialismo), así como el nivel de institucionalidad política construida, predeterminan el nivel alto o bajo de la participación.

5. Un Estado con mayor democracia participativa es más gobernable y estable políticamente. FALSO.
El Perú y otros Estados latinoamericanos son ricos convocando a la ciudadanía para participar en los asuntos públicos de la nación, sin embargo no por ello son estables políticamente o gobernables. En España, los Jurados Ciudadanos ni siquiera están regulados normativamente, y su periodicidad es muy discontinua; no obstante, ¿Quién podría dudar de la estabilidad que actualmente goza el país ibérico?

Probablemente podría sostenerse que las experiencias nórdicas son estables por haber desarrollado mecanismos avanzados y permanentes de participación, pero a priori no podríamos establecer el sentido de la relación causal entre las variables estabilidad política – democracia participativa. Siguiendo a Karl Popper, la experiencia española nos basta para falsear la tesis de que una sociedad con mayor democracia participativa predetermina su gobernabilidad y estabilidad política.

6. La democracia participativa no es mutable. FALSO.
La democracia participativa es mutable, innovativa y renovada. La experiencia pre cristiana de Atenas con Solón, Clístenes, Perícles, difícilmente podría darse en la actualidad, pues en aquella época no existía ni la noción de representación política, menos aún la noción de Estado. Las polis griegas eran ciudades estado con menos de 5 mil habitantes, en las que era factible el ejercicio de la democracia directa.

La realidad peruana demuestra la mutabilidad de la democracia participativa, y si en la década de los ochenta fue una reivindicación de la izquierda los cabildos abiertos y la rendición de cuentas, a partir del año 2002 los presupuestos participativos han adquirido singular protagonismo, aunque en los noventa hubieron también experiencias municipales trascendentes (Limatambo por ejemplo).

7. La democracia participativa es solamente una reivindicación ciudadana. FALSO.
En sociedades carentes de voluntad participatoria, y con gobiernos medianamente representativos, la decisión de otorgar canales de participación ciudadana proviene de una iniciativa gubernamental. Se trata entonces de decisiones políticas top – down (de arriba hacia abajo), en las que la formulación y diseño de mecanismos participativos no nacen por reivindicación ciudadana.

Por contraposición, en sociedades de obediencias endebles y con alto grado de participación, son los ciudadanos organizados quienes han forzado y reivindicado distintos canales de participación, tratándose por tanto de una trayectoria del tipo bottom – up (de abajo hacia arriba).

8. El presupuesto participativo y los planes de desarrollo concertado son expresiones máximas de la democracia participativa. FALSO.
Ambas herramientas expresan una forma de participación ciudadana, pero no son todas, ni es la más importante en nuestro ordenamiento jurídico. Desde nuestro punto de vista, las expresiones máximas de la democracia participativa son el referéndum y la revocatoria del cargo público representativo, por constituir referentes claros de la democracia directa.

La democracia participativa puede ser directa e indirecta. Es la primera cuando la voluntad soberana del pueblo arriba directamente en una decisión política de carácter vinculante; es la segunda, cuando la decisión política requiere la intermediación de otros órganos, aunque haya habido previamente intervención ciudadana (proyectos de ley de iniciativa ciudadana, demanda de inconstitucionalidad por iniciativa ciudadana, presupuestos participativos).

9. Democracia participativa es un fin en sí mismo. FALSO
No se trata de un fin en sí mismo, sino que es un medio necesario -aunque no suficiente- para lograr la gobernanza. Por sí sola no construye ciudadanía ni identidad, pero sí permite que sectores sociales tradicionalmente excluidos en la vida política participen en los asuntos de interés público.

En medio de un mundo globalizado en el que cobra vital importancia las nuevas tecnologías de la información, la participación ciudadana se constituye en el arma de auditoria social y rendición de cuentas más crucial, con lo cual la calidad del gasto y la transparencia de la gestión pública tienden a efectivizarse.

A partir de estas nueve nociones debe ensayarse un debate racional sobre la democracia participativa, sin apelarse a criterios puramente emocionales.

Reza un proverbio: “No se trata de que el pueblo lo haga todo, sino de hacerlo todo para el pueblo.”
08/10/2006
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Los Jurados Ciudadanos: Un mecanismo de participación ciudadana para gobiernos locales urbanos o metrópolis

Los mecanismos de participación ciudadana, tan venido a moda en el Perú y también en el resto de Latinoamérica, surgen por diferentes causas estructurales, instrumentales, políticas e ideológicas, entre las que podemos mencionar el debilitamiento de la democracia representativa; una desafección política merced a la crisis del sistema de partidos; la reconstrucción de una identidad política desde la izquierda; e, incluso, como espada de legitimación social del gobernante local con miras o no a una reelección.

Pero al margen de las explicaciones causales respecto al origen de la participación ciudadana, nuestro propósito en los siguientes párrafos es hacer una descripción más o menos sucinta del funcionamiento de los jurados ciudadanos, mecanismo de participación en Europa, y que recibe distintas denominaciones según el país donde operan: “citizen juris” en Gran Bretaña; “células de planificación” en Alemania; y simplemente jurados ciudadanos en España o “núcleos de intervención participativa” (NIP).

A diferencia de los presupuestos participativos del Perú, los jurados ciudadanos son “procesos” de consulta que no están regulados normativamente; pues se otorga a la participación política un sustrato de tinte iusnaturalista y no tanto positivista. Esta particularidad hace que se corrija, aún sin quererlo, el lastre de uniformizar la participación en todos los gobiernos locales, pues al igual que el Perú -aunque con mucho menor grado- España no es un país homogéneo, siendo los gallegos, vascos, catalanes, distintos culturalmente.

Este modelo de participación es del tipo “top down” (de arriba hacia abajo), en el que un número de ciudadanos -empadronados en el municipio- son sorteados, a fin de deliberar durante 3 días respecto a una determinada política pública local que se pone en consideración. El número de participantes normalmente es de 75, todos con permiso laboral con goce de haber mientras dure el “proceso”, y en caso existan ciudadanos que no quieran participar (pues es un derecho y no una obligación) se designan accesitarios.

Los participantes se dividen en 2 ó 3 comisiones o subjurados que funcionan en paralelo con la misma agenda. Durante los 3 días son capacitados e informados escrupulosamente por técnicos de la administración pública, intelectuales, o docentes especializados en la materia. Las organizaciones sociales de base, los partidos políticos, los gremios, y otros colectivos, reivindican sus demandas ante estos jurados ciudadanos, constituyéndose en voces útiles que aportan mayores elementos de juicio a la hora de la deliberación.

Si bien la iniciativa de este mecanismo de participación proviene del gobierno local, la gestión (a veces cogestión) y organización del proceso queda en manos de un tercero que actúa a manera de facilitador (ONG, consultoras independientes, universidades, etc.). Al final del proceso deliberativo los participantes responden -individual y anónimamente- un cuestionario elaborado técnicamente, el cual engloba preguntas de fondo referidas al tema sobre el que se ha polemizado.

Posteriormente, y a partir de las respuestas arrojadas por el cuestionario, los participantes expresan sus conclusiones sobre la política pública discutida en un dictamen elaborado por los facilitadotes, dictamen normalmente de carácter vinculante, consistente en el rechazo o aprobación de la política local sometida a consideración. Conviene sí advertir que el objeto de deliberación o temática (agenda) lo decide el gobierno local; mientras que los partidos políticos consensúan sobre los agentes encargados de capacitar o brindar información sobre el tema, y sobre el contenido del cuestionario.
Quizá, resultaría tentativo experimentar este modelo en algunos distritos de Lima Metropolitana, los más ricos en recursos (Surco, Miraflores, San Isidro, San Borja, etc.), cuyos contextos permiten implantar este tipo de mecanismos. Al fin y al cabo no existen jerarquías entre los mecanismos participativos, menos superioridad de unos sobre otros. Lo que sí se da es la funcionalidad o no de un modelo, dependiendo de la realidad cultural, social, política, y económica en la que se pretende implantar, y de las condiciones que predeterminarían su funcionamiento.
05/10/2006
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¿Dónde quedó el debate sobre la conformación de autonomías regionales?

El proceso de configuración de autonomías regionales en el marco de la descentralización territorial del Estado peruano, merced acaso a una pasión maximalista de los temas afines al mundo municipal, ha quedado rezagado a un segundo plano. Su atención prioritaria en tiempos pre-referéndum y post-referéndum, cuya sumatoria no exceden de 5 meses, demuestran otra vez que en la idiosincrasia peruana no hay visión de futuro, ni un objetivo claro de hacia dónde queremos llegar.

Si nuestro punto de llegada resulta inexistente, o en el mejor de los casos muy difuso, mayor será el problema para los decisores políticos que impulsan el aletargado proceso de descentralización, pues resulta complicado diseñar una trayectoria adecuada, capaz de señalar el cauce más o menos racional y técnico del proceso de regionalización (o conformación de autonomías). En estos momento claves, el gobierno, los “analistas políticos”, las ONGs, los “expertos en descentralización” mantienen un mutis casi hereditario.

Estos actores de buena voluntad están esperando las postrimerías del siguiente referéndum para buscar tribunas, y no son conscientes -al menos no lo demuestran- que cuando se asume el reto para descentralizar un Estado, las dificultades no tardan en aflorar. Adoptar un modelo acorde a la realidad social, económica, política y cultural; definir si el modo de implementación va a ser del tipo top-down o bottom-up; establecer los asuntos (issues) y demás lineamientos básicos, la nueva configuración territorial, la intensidad de la descentralización, entre otras tareas, no es sencillo como parece.

Luego de intentos fallidos y retrocesos que afectaron algunos procesos a lo largo del siglo XX, el Perú está atravesando una nueva descentralización del poder. Las disposiciones constitucionales que preveían la existencia de autonomías -dentro de una prescripción unitaria de Estado- y el principio básico de irreversibilidad del proceso, fueron burda retórica para quienes ejercieron el gobierno.

La experiencia descentralista en la primera gestión aprista (1985 – 1990) despertó expectativas en la sociedad y clase política, siendo lo más significativo la conformación de doce regiones “detentadoras” de poder político. No obstante, la debilidad en su ejecución, la confusión entre políticas de gobierno y políticas de Estado, la corrupción campante en el entorno político y la administración pública, y la existencia de una burocracia ineficiente e inepta -de la que Webber sentiría vergüenza ajena- llevaron al gobierno posterior de Alberto Fujimori a extinguir las regiones como órganos de gobierno.
El nuevo proceso que hoy experimentamos, más ambicioso que el de su predecesor aprista -en cuanto a transferencia de poder-, pero más deficiente en cuanto a la configuración territorial, plantea algunas interrogantes que merecen reflexión: ¿Cómo hacer para que este nuevo proceso sea sostenible?; ¿Qué parámetros o pautas debe guiar la configuración de autonomías?; ¿Qué modelo de regionalización resulta viable?; ¿Cuál sería el nuevo papel de las finanzas públicas en un país con regiones conformadas?; ¿Y el sistema tributario para las nuevas regiones?; ¿Cómo serían las reglas de deuda pública y presupuestación para las nacientes autonomías?.

De estas y otras interrogantes he podido advertir que urge realizar estudios comparados sobre descentralización territorial, siendo una opción la experiencia española en la configuración de sus comunidades autónomas. Los estudios comparativos, sin embargo, no deben servir como fundamento para recurrir a izomorfismos miméticos. La importación ligera e improvisada de modelos puede acarrear consecuencias no queridas, habida cuenta que se tratan de realidades disímiles, en donde las particularidades históricas, sociales, económicas, políticas y culturales, predeterminan las condiciones para la implantación de un modelo u otro.

No obstante, siempre subyacen categorías universales y esquemas teóricos con carácter generalizables. Así por ejemplo, el principio de subsidiariedad territorial no es monopolio del proceso de europeización, sino que al lado del principio de exigencia democrática, forma parte del contenido esencial de toda descentralización.

No perdamos de vista que la creación de autonomías regionales en Estados unitarios tiene vinculación directa con la provisión de servicios públicos sociales en beneficio de la comunidad y los ciudadanos. De esta forma, el logro de eficiencia y eficacia en la ejecución de políticas públicas -sociales y sectoriales- es una de las razones cruciales, sino la más importante, que impulsa a los decisores políticos la transferencia de competencias a los niveles de gobierno subnacional, específicamente a las regiones.

En medio de un escenario de mundialización, mercados supranacionales, relaciones económicas de gran escala, tecnologías de la información, se requieren autonomías regionales para encarar nuevos procesos y cambios institucionales. Por lo tanto, la experiencia de las comunidades autónomas en la gestión de políticas públicas es una evidencia empírica de mejora en la eficiente ejecución de competencias transferidas, del cual podría absorberse diseños, mecanismos, herramientas, métodos, generalizables y adaptables a otras realidades no necesariamente homogéneas.

Se avizora un futuro lúgubre para el Perú en su actual intento para descentralizarse. No sólo es el centralismo exacerbado del gobierno nacional que impide su avance, es también la ausencia de voluntad por parte de los policy makers y la carencia de una clase tecnócrata en el diseño e implementación de políticas públicas, sobretodo de aquellas referidas al bienestar social.

La escasa participación ciudadana para involucrarse en la regionalización; el desinterés de las municipalidades para dedicarse medianamente a ella; la inexistencia de especialistas sobre diseño de autonomías; la intervención cuasi política y poco funcional de algunas ONGs; y, la presencia de realidades culturales y socio económicas distintas complican el escenario, al punto que una regionalización improvisada e irresponsable podría traer mayor ineficiencia, agudización de conflictos sociales, e ingobernabilidad.
02/10/2006
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El Canon Minero a la luz del Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero para el ejercicio fiscal 2007

Las 3 leyes anuales que conforman el sistema nacional de presupuesto son la ley de endeudamiento público, la ley de equilibrio financiero, y la ley de presupuesto público. El propósito general de la segunda –también denominada “ley de los ingresos”- consiste en prever los gastos financieros y no financieros, a partir de la regulación del total de ingresos públicos que por toda fuente financian el presupuesto: recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, donaciones y transferencias, ingresos por operaciones oficiales de crédito, recursos determinados.

En virtud al principio de equilibrio, su cometido específico es el establecimiento de reglas de estabilidad presupuestaria, a fin de asegurar una ejecución más eficiente del gasto. A pesar de tan loable fin, nuestra intención en el presente artículo no será explicar las reglas de ejecución presupuestaria, ni la razón por la que se estable para el gobierno central un tope de 3% en el crecimiento real de su gasto corriente no financiero, sino que esbozaremos algunos comentarios respecto al artículo 10 del proyecto de ley en mención, el cual estipula una nueva determinación del canon minero.

En efecto, mientras el artículo 9 de la ley general del canon (ley 27506), modificada por las leyes 28077 y 28322, señala que el canon minero está constituido por el 50% del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la actividad minera, merced al aprovechamiento de los recursos minerales metálicos y no metálicos, el artículo 10 del proyecto de equilibrio financiero estipula que “el canon minero se determinará sobre la base del 40% de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación de los recursos naturales”.

Una lectura atenta de la dicción de ambos artículos nos hace inferir que el gobierno ha dispuesto la reducción del canon minero en un 10%, lo que a la postre significa una disminución de 20% de los montos que se va a transferir a los gobiernos subnacionales a partir de junio del 2007. ¿Quiénes son los grandes perjudicados? Al respecto, creemos que se generaría un malestar en los gobiernos regionales (beneficiarios de 554 millones de soles para el 2007) y las municipalidades (beneficiarios de 1,624.7 millones).

No olvidemos que el canon minero es asignado a los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fija el Ministerio de Economía y Finanzas, en base a criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Recordemos, además, que su distribución está sujeta a la siguiente proporción: El 10% del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural; 25% del total para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural; 40% del total para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural; el 25% del total para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural.

Estos porcentajes no sufrirán variación alguna, pues lo que la ratio del proyecto de ley expresa es una reorientación de ese 10% del impuesto a la renta a favor del Fondo de Compensación Regional (FONCOR), obligación al que están sujetas las mineras dedicadas a la actividad metálica y no metálica. Si el canon equivale al 50% del impuesto a la renta que tributan las mineras, a partir de junio del 2007 será únicamente el 40%, destinándose el 10% faltante a favor de los gobiernos regionales que no perciben rentas por canon minero.

Si se trata de dar a quienes menos tienen, o no tienen nada, políticamente parecería buena la medida, pero una mirada crítica nos permite sostener que esos gobiernos regionales excluidos, los gobiernos municipales y los demás entes regionales, serían beneficiarios de mayores recursos si se cumpliera a cabalidad el pago de las regalías mineras, conforme lo dispuso el supremo intérprete de la constitución; si se renegociaran los contratos con la mineras; o si se estableciera un impuesto a las sobre ganancias de estas grandes empresas. Pero con voluntarias contribuciones se calmarán los síntomas pero no se curará la enfermedad.

Al lado de esta problemática de menores recursos para los gobiernos locales y regionales perceptores de canon, con esta nueva determinación se generaría un conflicto normativo, pues de aprobarse el proyecto de ley de equilibrio se estaría modificando una ley orgánica -la ley de bases de la descentralización- en su artículo 39. Recordemos que en la teoría general del derecho una ley solamente se modifica por otra ley, por lo que no cabe una derogación, modificación, abrogación, de una ley orgánica por una ley ordinaria.

No se trata de establecer jerarquía o rango entre una ley ordinaria y una orgánica, aunque un sector de la doctrina sea partidaria de ello, sino de distinguir la peculiaridad de las leyes orgánicas cuya especial naturaleza exige mayoría legal del número de congresistas para aprobarla, en comparación con las ordinarias, cuya aprobación requiere mayoría simple de los representantes presentes en el hemiciclo congresal.

De esta manera, se incrementará el fondo en beneficio de los gobiernos regionales que no perciben canon por no contar con recursos minerales en sus territorios. ¿Habría que pensar en un incremento del FONCOMUN en base a un porcentaje del IGV o del IR?, o quizá ¿quitar el FONCOMUN a los municipios urbanos que más recursos tienen? ¿Si el FONCOR es muy limitado en su cuantía, porqué no priorizar a los gobiernos regionales más pobres?
El tema está en el tapete y urgen otras voces y opiniones que tiendan a aportar mayores elementos de juicio para encarar racionalmente el problema.
14/09/2006
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Presunta “inconstitucionalidad” de los artículos 6, 7 y 8 del proyecto de ley de equilibrio financiero 2007


De los modelos de jurisdicción constitucional en Europa, el Consejo Constitucional francés posee la facultad de realizar un control abstracto de las leyes de manera preventiva, es decir, puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que aún no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional. Se trata de un control previo, cuya consecuencia es evitar el nacimiento de leyes inconstitucionales. Semejante atribución no cabe en nuestro ordenamiento, pues nuestro Tribunal Constitucional -importado de España en 1979 por Javier Valle Riestra- realiza un control posterior, es decir cuando ha concluido la actividad legisferante.

El presente artículo parte de la hipótesis de que los artículos 6, 7 y 8 del proyecto de ley de equilibrio financiero 2007 no serán enmendados por el Parlamento, y por tanto serán aprobados tal cual aparecen en el texto del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo el 30 de agosto último. Siendo así, su inconstitucionalidad podría demandarse a partir del 1 de enero de 2007, fecha de entrada en vigencia del grueso de sus disposiciones normativas.

Si tomamos en cuenta que los artículos 6, 7 y 8 han prorrogado hasta el 31 de diciembre del 2007 la tasa del Impuesto General a las Ventas (17%) -IGV-, la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras (0,08%) -ITF-, y la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos -ITAN-, surge la interrogante: ¿Qué es lo que hizo el Consejo de Ministros al aprobar el proyecto de ley de equilibrio y enviárselo al Parlamento? La respuesta parece obvia. El Gobierno habría infringido la Constitución Política del Estado.

Desde nuestra lectura, estrictamente jurídica, consideramos que los tres artículos en mención serían inconstitucionales, pues vulneran el artículo 74° de nuestra Carta Magna, cuyo tenor prevé lo siguiente: “Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación”.

La interpretación literal del artículo 74° quizá nos lleve a contradecir nuestra posición porque podría argumentarse que se refiere a las leyes de presupuesto y a decretos de urgencia, y la ley de equilibrio financiero no sería estricto sensu una ley presupuestaria. Sin embargo, en la doctrina de la hermenéutica jurídica, el análisis literal es el más vulnerable, pues en varios casos no expresa lo que quiso realmente decir el legislador. Si recurrimos en cambio a una interpretación sistemática o a una teleológica, tomando en cuenta los principios de concordancia práctica y coherencia normativa, nuestra posición cobra vigencia.

Desde un enfoque teleológico podemos afirmar que el artículo constitucional se refiere al paquete de normas que conforman el sistema nacional de presupuesto público, a saber: La Ley de Presupuesto Público, la Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Equilibrio Financiero. Pero ¿cuál es el fundamento que nos permite arribar a tal afirmación? La respuesta es la conexión lógica entre la ley de equilibrio y la de presupuesto.

Recordemos que la primera establece los ingresos públicos, por cada fuente de financiamiento, para atender los gastos financieros y no financieros contenidos en la ley de presupuesto, por lo que excluir a la ley de equilibrio del ámbito de las “leyes presupuestarias” vaciaría la ratio de aquella en su contenido esencial. Además, no perdamos de vista que la ley de presupuesto es la ley de gastos y la de equilibrio es la ley de ingresos. Ingresos y gastos están unidos indisolublemente por una lógica sistémica.

Ahora bien: ¿La prórroga de la vigencia de un tributo, o de la cuantía de un impuesto supone ingresar al campo tributario? Considero que sí, pues el Principio de Reserva de Ley no solo despliega sus efectos a nivel de creación de tributos, sino también al establecimiento de hipótesis de incidencia, estipulación de alícuotas, exoneraciones, determinación de acreedores o deudores tributarios, y todo aquello que suponga el ejercicio de potestad tributaria. Lo que señala el Gobierno en el proyecto de ley es que el Impuesto General a las Ventas (cuya alícuota original fue 16%) mantenga la alícuota de 17% hasta diciembre del 2007; que hasta dicha fecha se prorrogue la vigencia del ITAN; y que el ITF mantenga su tasa a pesar de haber sido considerado un impuesto antitécnico.

Es necesario relevar que no estamos en contra de la tasa del IGV o del ITF, tampoco invocamos su onerosidad, sino que estamos cuestionando en abstracto que una ley presupuestaria contenga materia tributaria. Por todo ello, el Principio de Reserva de Ley nos sirve como argumento colateral de soporte a nuestra posición. La reserva de ley en materia tributaria alude al mandato constitucional de que únicamente el Parlamento puede ejercer potestad tributaria nacional, o el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, delegación que se expresa en una ley autoritativa aprobada previamente por el Congreso.

¿Y qué se entiende por potestad tributaria? La capacidad para crear, modificar, suprimir tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones). Pero además, la facultad para otorgar exoneraciones tributarias, definir los acreedores y deudores tributarios, establecer los agentes de retención y percepción, tipificar infracciones y sanciones tributarias, fijar la cuantía, tasa o alícuota de los tributos, así como la base imponible, entre otros aspectos regulados por el Código Tributario en su título preliminar.

La historia constitucional y la teoría de Estado nos muestran cómo el tema tributario fue la razón primordial de enfrentamientos entre el Parlamento y la monarquía inglesa, resuelta luego por la revolución de 1688, fecha en que se consolida la supremacía del Parlamento sobre la corona en cuanto al ejercicio de la potestad tributaria. Consideramos por tanto que la prórroga de la vigencia de la tasa del IGV, ITF, e ITAN, es factible a través de una ley que emane del Parlamento (o del Ejecutivo según el caso), pero no dentro de las leyes que conforman el sistema presupuestario del Estado.

De todas formas, nuestro punto de vista expresa una posición particular, basado en fundamentos que pueden ser variados de acuerdo con la coyuntura del momento. No olvidemos que hay siempre un margen de discreción en la interpretación que realizan los jueces constitucionales, discreción que puede ser subjetiva -dependiendo de consideraciones personales- pero que a veces tiene un móvil político. Recordemos los casos de las sentencias referidas a la estabilidad laboral absoluta, en cuya decisión el Tribunal tomó en cuenta consideraciones sociales y políticas más que jurídicas.
12/09/2006
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Una visión crítica de la función pública en el Perú

Muchos “intelectuales” del medio, con amplias tribunas en los diferentes medios de comunicación, catalogados como expertos en Reforma de Estado, derrochan tinta y pluma para esbozar argumentos sobre modernización de los estados, sin percatarse que los contenidos esgrimidos dejan mucho que desear. Los más ilustrados son profesionales de ONGs, cuyas ponencias, consultorías, y libros no solo aquejan deficiencias metodológicas a la hora de abordar un problema, sino que su rollo descriptivo los aleja del elemento prescriptivo.

El siguiente ensayo pretende dar cuenta de la problemática que aqueja la función pública, a pesar de apoyarse –normativamente- en sus dos pilares básicos: la ley de bases de la carrera administrativa, que data de marzo de 1984, y la ley marco del empleo público, promulgada el 18 de febrero de 2004.

Los ayuntamientos (distritales o provinciales) pese a constituir un nivel de gobierno, con autonomía política reconocida constitucionalmente, no tienen ni han tenido competencia para establecer un sistema de función pública alterna o diferente al estatal. Únicamente hicieron gala de sus autonomías para dotarse de estructuras orgánicas y sobretodo para incrementos salariales, en ambos casos con cuenta a sus presupuestos, pero siempre con sujeción al ordenamiento normativo nacional.

En el Perú, el término de “funcionario” se suele emplear para los cargos políticos y gubernativos, excluyendo de dicho estatus a los servidores públicos que ingresan a la carrera administrativa. Este hecho de por sí genera confusión y acaso equivocación. Los políticos del país y “profesionales” de las ciencias de la administración no han advertido que en la mayoría de países los empleados de carrera son funcionarios públicos por antonomasia, ya que ingresan al servicio por un régimen de oposiciones.

Sin embargo, más allá de nombres, denominaciones o etiquetas, lo sustantivo es acotar que la función pública peruana -sobretodo la de carrera que es a la que nos vamos a dedicar en este apartado- está en debacle, debido a dos razones: su excesiva politización; y, el incumplimiento reiterado, premeditado alevosamente, de las normas básicas de función pública, que aunque débiles, confusas e incompletas, son pisoteadas escrupulosamente, al punto que pone en duda la existencia de un sistema de función y de carrera.

La estabilidad del funcionario de carrera depende de la coyuntura electoral y de la afiliación política partidaria del momento. El ingreso, permanencia, ascenso, remoción están delimitados por la voluntad del gobierno y de sus altos servidores políticos, con lo cual, el régimen de algunos profesionales de la administración es más de confianza que de carrera. Un cambio de gobierno supone necesariamente cambio de muchos funcionarios públicos.

La prestación de servicios públicos de manera permanente, la incorporación de personal idóneo, el aseguramiento de su desarrollo y realización personal en el desempeño del servicio público, así como el principio de mérito y capacidad en el ingreso, la permanencia y la mejora salarial, son burda retórica en tiempos en que las transformaciones sociales y económicas exigen la eficiencia y eficacia de las administraciones públicas.

La situación se agrava si consideramos que el Perú hasta hace poco carecía de estabilidad laboral absoluta, con lo cual muchos servidores públicos despedidos, merced a procesos administrativos indebidos o arbitrarios, no tenían derecho a reposición, sino solamente a una indemnización del Estado y siempre que los tribunales de justicia ampararan sus demandas.

Paralelamente, el régimen laboral en la administración pública es híbrido. No todas las entidades están sujetas al marco normativo de la actividad pública (ley de carrera), sino que varias gozan injustificadamente de los beneficios que otorga el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo 728)[1]. De otro lado, son muy escasos los nombramientos legales, salvo para docentes, profesionales de la salud, y miembros de las fuerzas armadas policía nacional.[2]

La lógica neoliberal ha calado hondo, de modo que ante la existencia de plazas que demanden funciones permanentes los contratos laborales temporales son la regla y no la excepción. El afán por minimizar costes laborales en la administración pública ha predispuesto a contratar profesionales por servicios no personales, convirtiéndose esta modalidad en un instrumento de abuso a los derechos del funcionario, porque excluye la seguridad social y la sanidad durante el desempeño de funciones.

De otro lado, el servidor de carrera ingresa al nivel inicial de cada grupo ocupacional, produciéndose el asenso mediante promoción a nivel inmediato superior de su respectivo grupo ocupacional. De este modo, para llegar al grupo de directivo superior postulan vía concurso los servidores ejecutivos. Los grupos ocupacionales son 3: Profesional (servidores con titulo profesional o grado académico reconocido por ley), técnico (servidores con formación superior incompleta, capacitación tecnológica o experiencia técnica reconocida), auxiliar (servidores que tienen instrucción secundaria y experiencia para realizar labores de apoyo), a los cuales corresponden 8, 10, y 7 niveles respectivamente.

El problema de la inexistencia de escalas remunerativas uniformes a favor de los servidores públicos es una práctica institucional de la administración estatal, a pesar de que la ley de carrera administrativa prescribe -desde el año 1984- la fijación del haber básico para funcionarios (de acuerdo a cada cargo) y para los servidores de carrera (de acuerdo a cada nivel). En ambos casos, dice la norma, el haber básico es el mismo para cada cargo y para cada nivel, según corresponda.

Por lo tanto, en el espectro real, la administración pública estatal carece de políticas salariales equitativas y uniformes. Si todo este germen corroe la administración central, ¿Qué podemos pedirle a las administraciones regionales o locales?

A nivel de función pública, y de reforma de nuestra administración estatal queda mucho por hacer. Es muy probable que haga falta un ministerio de administración pública, competente de llevar adelante políticas públicas a este nivel, ministerio en cuyo seno podría comprender una Dirección Nacional de Planeamiento, un Instituto Nacional de Administración Pública, y un reestructurado Consejo Nacional de Descentralización.

[1] El régimen laboral privado es a todas luces más generoso que el régimen público. En el primero, las bonificaciones, aguinaldos, asignaciones, y otros beneficios laborales se regulan por el derecho del trabajo, no habiendo tope en su cuantía sino hasta el equivalente a una remuneración mensual; en cambio en el régimen público estos conceptos son muy modestos, siendo su cuantía prevista por cada ley anual de presupuesto público. Por esta razón, los obreros de la administración gozan del régimen privado.
[2] Aún así, los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional están fuera de la función pública. A pesar de tener un régimen de oposiciones no son considerados servidores de carrera, al igual que los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza, y los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.
08/07/2006
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El principio descentralizador de subsidiariedad y sus implicancias en la jurisdicción constitucional


El Principio de Subsidiariedad, conceptualizada vagamente por la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) pero tratada mejor por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), postula que el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser mejor ejecutadas por los locales.[1]

La idea que subyace a este principio rector de todo proceso de descentralización es la procura de eficiencia en la ejecución de políticas públicas vinculadas a una determinada competencia sectorial, además de una adecuada provisión de servicios públicos en beneficio de la comunidad. Si tomamos en cuenta que existen competencias exclusivas, compartidas, delegadas, conviene aclarar que la subsidiariedad se postula respecto de las segundas, pues las exclusivas se ejercen únicamente por un nivel de gobierno y las delegadas suponen convenio previo de dos.

Dentro de esta lógica, el nivel de las competencias compartidas es el escenario propicio para que el Principio de Subsidiariedad despliegue su funcionalidad. Pero ¿Qué sucede cuando por vías jurídicas se pretendan cuestionar el ejercicio de este principio descentralizador? ¿Cómo se resolvería un eventual conflicto entre dos o más niveles de gobierno en la que cada uno arguya mayor eficiencia? ¿Podría el juez ordinario o el juez constitucional declarar la invalidez de la aplicación del principio, estando en juego los intereses de una determinada jurisdicción?

Al respecto, el Título IX del Código Procesal Constitucional[2] regula el Proceso Competencial para definir aquellos conflictos de competencia que se susciten entre Poderes del Estado, gobiernos subnacionales versus Poder Ejecutivo, entre gobiernos subnacionales de un mismo nivel o de nivel distinto, Poderes del Estado versus órganos constitucionalmente autónomos. Para resolver, el órgano decisor tiene que evaluar las competencias, funciones y demás atribuciones previstas en la Constitución y las respectivas leyes orgánicas.

Nuestro sistema constitucional le otorga al Tribunal Constitucional -como supremo intérprete de la Constitución- la potestad de resolver estos conflictos competenciales en única y definitiva instancia. Conviene acotar que el conflicto puede producirse cuando un ente usurpa competencias (conflicto positivo) o rehuya deliberadamente actuaciones (conflicto negativo), afectando en ambos supuestos competencias o atribuciones concedidas por nuestro ordenamiento jurídico a otros entes u órganos públicos.

Dependiendo del tipo de conflicto competencial podrán determinarse los sujetos legitimados para incoar el proceso. Tratándose de uno positivo tendrán legitimación activa los Poderes del Estado, gobiernos subnacionales y órganos constitucionalmente autónomos que se consideren afectados por el ejercicio de sus competencias por otros órganos. Mientras que en uno negativo está legitimado cualquier ciudadano perjudicado por la omisión del órgano para ejercer sus atribuciones.

La sentencia del tribunal tiene carácter “erga omnes”, es decir vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. En caso de conflictos negativos el fallo señalará un plazo dentro del cual el ente público debe ejercer las atribuciones o competencias omitidas; mientras que en los casos de conflictos positivos (que son los más comunes) el tribunal determinará los órganos a quienes corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anulará las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia.

Entre las experiencias más saltantes tenemos el conflicto entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad de Huarochirí en materia de transporte público urbano; el conflicto suscitado entre la Municipalidad de Chincha versus la Municipalidad de Cañete en materia de delimitación territorial; el reciente conflicto que enfrentó al Poder Judicial con el Poder Ejecutivo debido a la intromisión del Ministerio de Economía y Finanzas en las competencias presupuestarias del primero; y otros de igual o menor relevancia.[3]

Cuantitativamente los procesos competenciales no son muchos y por ello no han merecido mayor análisis y estudio; no obstante, queda pendiente la tarea de su profundización dado el escenario actual, en el que estamos viviendo un proceso de descentralización, estando en la agenda pública la conformación de regiones o macro regiones como el segundo nivel de gobierno con autonomía política, económica y administrativa.

De otro lado, desde el año 2004 se viene ejecutando, aunque con falta de planificación y ausencia de criterios técnicos, la transferencia de algunas funciones y competencias del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales, en base al Plan Quinquenal de Transferencias 2005 – 2009 y a los planes anuales de transferencias que aprueba el Consejo de Ministros vía decreto supremo. Queda pendiente la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos municipales, pues a la fecha han sido receptores únicamente de algunos programas sociales.

Creemos necesario que los magistrados constitucionales tengan muy en cuenta la aplicación concreta del principio de subsidiariedad y sus efectos en una determinada jurisdicción. A la hora de resolver conflictos de esta naturaleza pensamos que sería insuficiente limitarse al análisis de la Constitución y las leyes orgánicas. Con la finalidad de arribar a interpretaciones más responsables recomendamos también el examen de otras disposiciones normativas de menor rango, máxime si éstas especifican las generalidades de las leyes descentralizadoras.

Pero además, estando en juego intereses colectivos, como consecuencia natural del ejercicio de una competencia o atribución, el tribunal debería ir más allá de lo que prevén las normas y tomar en consideración principios como el orden público, seguridad jurídica, bienestar social, entre otros, sin que en ningún caso suponga tal actitud invasión de otros fueros o devengan en arbitrarios.
Al fin y al cabo, el guardián de la Constitución cuenta con 60 días hábiles para resolver.
[1] En el presente artículo vamos a utilizar indistintamente las expresiones “competencias” y “funciones”, aunque en puridad no son lo mismo. La competencia está referida a una determinada área de la gestión pública sobre la que puede actuar un nivel de gobierno; mientras que una función es la acción o atribución que el nivel de gobierno debe desarrollar para cumplir con su competencia. El tema Salud por ejemplo es una competencia, sobre la cual se pueden desarrollar las funciones de Planificación, Administración, Ejecución, Supervisión, etc.
[2]Para los defensores de los derechos humanos y de la supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma de menor rango, el Código Procesal Constitucional es la herramienta legal más importante para lograr tales propósitos. Si bien fue aprobado por el Parlamento, conviene recordar que el Anteproyecto del Código estuvo a cargo de profesionales que asumieron el reto de sistematizar, actualizar y darle un mejor tratamiento a los procesos constitucionales garantes de los artículos 200 y 202 inciso 3) de la Constitución Política.
[3] Otros casos de conflicto de competencias, alguno de los cuales desembocan en procesos de inconstitucionalidad, puede encontrarse en: HUERTA GUERRERO Luis Alberto y BELTRÁN VARILLAS Cecilia. Jurisprudencia, magistratura y procesos constitucionales en el Perú. Comisión Andina de Juristas. Lima, 2005.
16/12/2005
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Hacia una democracia interna en los partidos políticos peruanos

Conforme transcurre el calendario electoral peruano, la militancia de los distintos partidos políticos ha sido receptora de documentos elaborados por sus respectivos Comités Electorales Nacionales, entre los que destacan el cronograma de elecciones primarias, sus reglamentos Electorales, y otras resoluciones emitidas dentro del marco de sus estatutos.

Si bien los comités electorales son, y deberían ser, órganos autónomo e independientes de la dirigencia nacional partidaria -al igual que los Tribunales Nacionales de Ética y Disciplina- conviene recordar que no son una isla, y que por tanto deberían contar con instancias consultivas a efectos de tomar decisiones trascendentes en temas electorales.

Sabido es que la democracia interna de los partidos se garantiza no solo con innovaciones electorales de tipo procedimental, sino además con innovaciones de fondo que ataquen el problema de falta de representatividad y que eliminen progresivamente las conductas antidemocráticas que aún hacen gala los partidos políticos de élites.

A continuación vamos a sustentar nuestra discrepancia con la forma de elección de candidatos por listas, que algunos partidos lo han recogido, y con la figura del voto preferencial que otros partidos pretenden incorporarlo, reservándonos las últimas líneas del artículo para establecer una mejor propuesta que garantice una auténtica democracia interna partidaria.

El primer error de algunos reglamentos electorales partidarios es recoger la figura de la elección por lista. Al respecto, sostenemos que esta modalidad es nefasta y antidemocrática al igual que la designación a dedo. La clase política tradicional siempre necesitó disfrazar la elección a dedo para así conseguir legitimidad social, y no hubo mejor manera que intentar “institucionalizar” dicha práctica a través de la dación de una ley que lo encubriera.

Desde el momento en que la militancia no participa en la confección de las listas -pues ello recae en cierta élite enquistada legítima o ilegítimamente- y si aquellas son cerradas y bloqueadas, su margen de decisión se ve presionada a elegir por una u otra lista sin posibilidad alguna de lanzar propuestas alternativas, menos de conjugar candidatos de diferentes listas.

De otro lado, el sistema de listas despliega su funcionalidad en partidos políticos con sólida organización interna, carentes probablemente de diferentes tendencias o corrientes. En partidos en construcción, la elección por listas es apropiada para consolidar viejas revanchas y venganzas, así como para retribuir compadrazgos o “lealtades”. La realidad demuestra que la élite confecciona la lista discrecionalmente, según el grado de afinidad familiar, amical, sentimental, dejando de lado méritos políticos, vinculación con las bases sociales, trabajo partidario eficiente, etc.

La existencia de cifra repartidora en base a los porcentajes obtenidos por cada lista interviniente es poco eficaz tratándose de un número reducido de listas (de 3 para abajo). Sólo se fomentará la representación de los minoritarios o distintas tendencias cuanto más listas se presenten, porque con 1, 2 ó 3 la funcionalidad de la cifra repartidora se desvanece o pierde.

Alguien podría replicar nuestra tesis y señalar que existe plena libertad de los militantes para elaborar cuantas listas deseen, pero no podrán replicar el hecho de que la capacidad logística de la élite, así como sus prácticas de manipulación de las bases no es comparable a la de cualquier militante. En este escenario es muy improbable garantizar el principio de igualdad y se hace necesario apelar a figuras “correctoras” como el voto preferencial.

Pero ¿el voto preferencial es eficaz para corregir estas prácticas? Nuestra respuesta es NO, porque la práctica antidemocrática se viabiliza no en el orden en que los candidatos son presentados, sino en la elaboración unilateral de la lista. Por lo demás, la funcionalidad del voto preferencial y su utilidad al sistema político ha sido duramente cuestionado.

Más allá de sostener que el voto preferencial fomenta la competencia -muchas veces desleal- entre militantes del mismo partido, o que favorece a quien posee mayores recursos para su campaña, entre otras consecuencias perturbadoras del sistema electoral, los comités electorales partidarios deben acudir a otras fórmulas más democráticas, máxime si lo que se busca finalmente es el mayor respaldo ciudadano a sus candidatos.

La propuesta por tanto es introducir la elección individual o por persona a partir de precandidatos presentados por los militantes -delegados o no- en sus respectivos congresos regionales (tratándose de elecciones parlamentarias y regionales). Con esta fórmula, representantes estudiantiles, mujeres lideres, representantes campesinos, profesionales, líderes de opinión, etc. podrán ser candidatos a cargos públicos, aunque no sean de la simpatía de la élite asentada en un departamento.

Demás está decir que con esta fórmula de elección el voto preferencial no tiene cabida.
Es hora que los comités electorales asuman actitudes y reformas que vayan más allá de lo procedimental. Está dentro de sus facultades enmendar normas electorales que corrijan desviaciones o suplan vacíos, siempre para mejorar o potenciar la democracia interna, nunca para perjudicarla. En estos momentos de coyuntura electoral no pueden claudicar, caso contrario se incrementará el desazón en los partidos políticos.

06/12/2005

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