domingo, octubre 21, 2007

En Octubre no hay Milagros

El gobierno del APRA, enfrascado en una muy peculiar “reforma de Estado”, viene adoptando decisiones políticas que desnudan serias limitaciones en temas claves de la administración pública, régimen político, gobernanza y gobiernos multinivel. Con demasiada parafernalia, Alan García viene soslayando la reciente creación de la “Oficina Nacional Anticorrupción” (ONA), al punto de otorgarle cierto carácter vanguardista. Pero ¿Qué hay detrás de esta medida?, es decir, ¿Cuál es lo novedoso de este raro ingenio del Poder Ejecutivo?

Lamentablemente, la ONA es una medida contraria a todo intento de modernización del Estado, incluso a aquél que tanto encanta a los grandes reformadores neoliberales. Primero, porque se trata sólo de un mero cambio de etiqueta. El “Consejo Nacional Anticorrupción” (CNA), creado por Toledo, queda desactivado, llamándose ahora “Oficina Nacional Anticorrupción”. Si cada gobierno va a crear su propio zar anticorrupción, el carácter permanente y la adopción de medidas de mediano y largo plazo son un saludo a la bandera. La lucha contra la corrupción es una política de Estado, no de gobierno.

Segundo, la ONA será al igual que su antecesor una entidad infuncional. Martín Belaúnde Moreyra brilló por su incapacidad al frente del CNA, y la jueza Carolina Lizárraga no es garantía de eficiencia y eficacia institucional, al margen de los méritos académicos y profesionales que posea. ¿Por qué? Porque las entidades del Estado requieren expertos en administración pública. Los abogados, sociólogos, antropólogos, tienen un campo de estudio que dista diametralmente de aquél vinculado a la gestión pública. La burocracia nacional requiere gestores, no procuradores ni científicos sociales.

Tercero, la ONA es un ejemplo evidente de duplicidad de funciones. La corrupción es un delito de función tipificado en el Código Penal, por lo que cualquier persona natural puede denunciar su comisión en el sector público. No se requiere de un órgano ad hoc para canalizar denuncias ciudadanas o realizar funciones investigadoras, dado que compete al Ministerio Público la investigación de los delitos, y a los procuradores públicos, la defensa de los intereses del Estado. El rol de la “Contraloría General de la República” y del Parlamento también se circunscribe a este cometido.

Cuarto, la ONA no es una entidad autónoma desde que está circunscrita a la PCM. La elección y remoción de su jefe es potestad exclusiva del presidente de la república, con lo cual el supuesto carácter independiente y apolítico pierde todo sentido racional. El jefe de la ONA está subordinado al Premier y al presidente. Tan es así, que el Manual de Operaciones de la ONA debe ser aprobado por la PCM, razón por lo que los principios democráticos de independencia y autonomía sólo existen en el imaginario del gobierno.
Quinto, la ONA no es, ni será un órgano neutral. Al ser dependiente del gobierno de turno, su blanco serán los pocos funcionarios de oposición, o aquellos independientes de mando medio, que sirven en la administración pública. Los burócratas dorados, los altos funcionarios estatales, allegados al gobierno por filiación política o no, serán inmunes, desde que gozan de ciertas prerrogativas funcionales. El ejemplo de los ministros de salud e interior es una muestra evidente de blindaje.

Sexto, la ONA es una muestra palpable del espíritu centralista del gobierno nacional. Los gobiernos regionales y municipales cuentan con procuradores y auditores propios que pueden denunciar la corrupción que se cometa en sus respectivos órganos de gobierno y burocracias subnacionales. Sin embargo, la presencia nacional que tendrá la ONA, vía oficinas desconcentradas a nivel departamental, o a través de convenios interinstitucionales, contradice todo intento de descentralización.

Finalmente, la promoción de la ética en la función pública y la prevención de corrupción es un cometido encomiable. Sin embargo, no se requiere de una entidad pública para ello, desde que se trata de una tarea bastante abstracta, compleja, difusa, y de largo aliento. Los programas de sensibilización, educación y ciudadanía, entre otros, perfectamente podrían ser ejecutados por organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades, colegios y escuelas de enseñanza. Todo hace prever que la ONA será un desvergonzado reducto de trabajo para militantes apristas y demás allegados.

En octubre no hay milagros. Y no los hay, porque el APRA no tiene en su seno gestores públicos capaces de formular políticas públicas eficaces; tampoco tiene decisores políticos de talla para dirigir las carteras sectoriales. ¿Y los independientes? Salvo que busquen figuretismos particulares, persigan intereses privados, o se trate de falsos especialistas, difícilmente asumirán puestos claves del aparato estatal, dado que independientes de gran nivel académico y personal, al margen del perfil ideológico que posean, no se prestan para servir a gobiernos corruptos y autoritarios.






martes, octubre 02, 2007

Censura ministerial y juegos de poder

En los próximos días se decidirá la suerte del Ministro del Interior, Luis Alva Castro, a raíz de la moción de censura que planteará la oposición parlamentaria. La alianza de gobierno, APRA-UN-Fujimoristas, no tiene una posición unánime al respecto, dado que la extradición de Alberto Fujimori tuvo un impacto no deseado para la relación armoniosa que reinaba al interior de la alianza, sobretodo tratándose de políticas públicas con claro perfil neoliberal y de espaldas a las reivindicaciones ciudadanas.

La fuerza cuantitativa del APRA fue insuficiente para evitar la interpelación ministerial; aún así, la disciplina del partido será categórica para oponerse a la censura ministerial, más aún tratándose de un militante perteneciente a la oligarquía aprista. Para los fujimoristas, el rechazo o aprobación de la censura dependerá de las concesiones graciables que oferte el APRA en beneficio de Alberto Kenya. Por ahora, ya consiguieron que el abogado del extraditado sea designado presidente de la comisión de reforma del Código Penal, cargo clave si consideramos que en el ámbito penal se permite la retroactividad de la ley siempre que sea más favorable al reo.

La derecha peruana, una vez más, ni chicha ni limonada. La dirección del voto congresal será determinada en la reunión previa que tenga el grupo parlamentario. No obstante, parece que se otorgará libertad para que sus miembros realicen un voto consciente, no tanto por la no sujeción a mandato imperativo, sino porque las irregularidades existentes en torno a la adquisición de patrulleros chinos y pertrechos policiales, resultan evidentes. De todas formas, los negociadores del APRA tienen aún posibilidades de acumular fuerzas para impedir que su ministro se vaya a casa.

Pero más allá del juego de poder que se esté tejiendo entre los miembros componentes de la alianza, y al interior de cada uno de ellos, importa centrar algunas reflexiones politológicas en torno a la censura, dado el mal entendido que sobre ella tienen algunos “analistas políticos”, parlamentarios, líderes de opinión, medios de comunicación, y otros actores socio políticos.

Al igual que la invitación a los ministros para informar, la interpelación ministerial, la solicitud de informes al gobierno, el voto de investidura, y el antejuicio constitucional, la censura es un procedimiento de control político del Parlamento al gobierno, cuyo propósito es determinar la responsabilidad política del gabinete, del premier, o de los congresistas individual o colectivamente considerados. Su aprobación fuerza la renuncia del censurado y obliga al presidente a aceptar la dimisión del ministro responsable.

Si la finalidad de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política, se equivocan los parlamentarios cuando intentan dilucidar aquellos actos jurídicos que no hubieran sido advertidos por los ministros. Y es que la moción de censura no busca encontrar responsabilidad jurídico penal, o administrativa, sino que su telos es hacer del ministro indigno de la función. Por lo tanto, censurar a un ministro equivale a declararlo incompetente para el cargo, haya o no ilícito en la gestión pública que ameritó la censura.

La responsabilidad jurídica que pueda devenir será ventilada únicamente por el Poder Judicial, previo antejuicio político si el involucrado cometió delito de función o infracción a la constitución. Por tal razón, la incompetencia de Alva Castro al frente de su sector es suficiente para censurarlo, como también es evidente la incompetencia del titular de salud, en el caso de los contagios de VIH por transfusión, y el de la ministra de transportes y comunicaciones por la desidia de telefónica post terremoto del sur.

La censura es un instrumento importado del régimen parlamentario. En ese régimen su funcionalidad se justifica en la medida que el gobierno nace del Parlamento, necesita de su confianza para gobernar. Además el efecto de la censura es contundente: gabinete censurado no solamente se va a casa, sino que fuerza nuevas elecciones generales (Inglaterra por ejemplo), o asume el gobierno el partido de oposición que promovió la censura y que tiene el recambio perfecto para evitar vacíos de poder (Alemania, España).

Pero en el régimen presidencial, del cual somos tributarios, la censura no existe. El Poder Ejecutivo en los Estados Unidos no tienen responsabilidad política frente al Congreso. El impeachment, importado del modelo inglés, tiene naturaleza distinta a la censura ministerial. Pese a este rasgo típico del modelo presidencial, el Perú (al igual que muchos Estados latinoamericanos presidenciales) lo ha introducido en su sistema constitucional. Lo peor de todo es que sus efectos no suponen cambio de gobierno, ni alteración de la composición parlamentaria, sino simplemente obliga la renuncia del ministro.

La reflexión final que quepa hacer es abogar por una utilización responsable de este instrumento de control político. Y es que pese a su naturaleza política, resulta irrazonable prostituir el uso de la censura ministerial para boicotear al gobierno. De ello da cuenta en la historia política del país el pacto APRA-UNO durante el primer gobierno de Belaúnde. Tampoco es responsable su inutilización cuando existen gobiernos mayoritarios. La experiencia del primer gobierno de García y del gobierno fujimorista son evidencias empíricas de ausencia de control político.

Debe evitarse por tanto todo extremo que desnaturalice el juego limpio de poder político. Lo cierto es que a ningún ministro le debe caer bien el haber sido censurado. No es fácil para la opinión pública reconocerse incompetente para presidir una cartera ministerial, sino preguntémosle a Fernando Rospigliosi.