Reforma de Estado: En boca de todos, entendido por pocos

El tema de la reforma de Estado viene ocupando los titulares de los diferentes medios de comunicación. Alan García, su gabinete ministerial, y su entorno político partidista, inflan el pecho por las propuestas que la pandilla neoliberal con la que cogobierna ha puesto en la agenda pública. Algunos constitucionalistas, con las limitaciones que otorga el Derecho, han ejercido su derecho a la libertad de opinión, aunque estén del todo errados. Inclusive un candidato al Tribunal Constitucional, con la intención de capitalizar los votos apristas en el Congreso, ha aplaudido las medidas del gobierno.

Políticos reputados, economistas, profesionales de ONG, columnistas de prensa escrita, “analistas” políticos, han abordado la reforma de Estado, aunque de manera poco acertada. Sostener que la reforma es luchar contra la pobreza, la corrupción, el logro de la igualdad y equidad, etc., es confundir los medios con los fines. La reforma de Estado no es un fin en sí mismo, sino un medio para tener el país que queremos. Las propuestas de García, con la intención de obtener la simpatía de sectores sociales largamente excluidos y postergados por la desidia de quienes fueron gobierno, son populistas a todas luces.

Y es que hablar de reforma de Estado y entenderlo supone ubicarse espacialmente y conocer los antecedentes. En Europa, Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelanda, la reforma se produce en el ámbito de la administración pública. Estos países debido a la sólida institucionalidad política que poseen no necesitan reformas estructurales, sino más bien modernizar sus burocracias a través de herramientas que provienen del gerencialismo. A esto se denomina nueva gestión pública (“New Public Management”), y dependiendo de cada gobierno, el papel del Estado se ha fortalecido o reducido.

Sin embargo, en Latinoamérica se ha pretendido hacer lo mismo a iniciativa del Consenso de Washington y presión de los neoliberales. El éxito que supuso la reducción del Estado en algunos países de Europa, copiado por Chile en su momento, quiere ser aplicado ciegamente por Alan García y su ministra de transportes. Con el afán de lograr la eficiencia y eficacia en la provisión de servicios públicos, insisten en contraer el gasto, reducir la administración pública (no CND, no OPDs, no CEPLAN,), implantar un control por resultados, cuando ni siquiera se han planteado a dónde quieren llegar.

El problema es que en Latinoamérica (pensemos en Perú, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Haití) medidas de este tipo pueden ser peligrosas si se hacen improvisadamente. Nuestros países requieren a priori reformas estructurales en la columna vertebral del Estado, requieren sentar y consolidar institucionalidad política, para luego recién modernizar nuestras burocracias estatales con las herramientas que ofrece la ciencia de la administración y las teorías de organización.

En el Perú, los temas de educación, salud, empleo, están a la orden del día, pero ¿Cómo hablar de reformas educativas, enmiendas en sanidad, creación de empleo, promoción de programas sociales, si el régimen político está agotado y viene demostrando incapacidad patógena para superar la crisis de gobernabilidad? ¿Cómo prometer al pueblo una reforma de Estado si la institución presidencial, como régimen de gobierno, es poco funcional? ¿Cómo levantar las banderas de la democracia representativa si las reglas sustanciales del actual sistema electoral son poco representativas?

¿Cómo pretender crear empleo público si la administración es deficiente, no existe auténtica carrera administrativa, y viene siendo copada por criterios partidistas?; ¿Cómo hablar de empleo digno en el sector privado, si lo más probable es que se generen puestos de trabajo por servicios no personales (denominados en España “contratos basura”), que no reconocen derechos laborales y sociales, y que hacen de la estabilidad laboral un cuento de hadas?; ¿Así quieren TLC?; ¿Cómo ser los adalides de los programas sociales si el Perú está lejos de promover un Estado de bienestar?

Las decisiones gubernamentales sobre políticas públicas son necesarias. Pero ellas no pueden realizarse sin una conexión lógica con reformas estructurales y administrativas que supongan plantear enmiendas al régimen político (gobierno parlamentario, presidencial, semipresidencial), al sistema electoral (sistema de representación mayoritaria o de representación proporcional), a la estructura orgánica del Estado (básicamente evaluar la competencia de los tres poderes), a la distribución territorial del poder (descentralización, autonomías, federalización), al régimen de administración pública (enfoque neo público o neo empresarial), y al sistema de partidos.

Resulta familiar que propuestas de este tipo estén muy difusas o ajenas a los planteamientos del APRA. La situación se agrava si ante una iniciativa vanguardista se le consultara a la ministra de transportes sobre la estrategia para su ejecución. Los asesores del gobierno quedarían inmovilizados si se les preguntara por el cómo, pues es verdad que plantear el qué es mucho más sencillo que el cómo. Los “expertos” en reforma de Estado y las ONGs son campeones en realizar diagnósticos y saber con claridad qué ofrecen o qué requiere el país, pero poseen limitaciones para definir trayectorias de reforma.

Pretender prescindir del Estado es inconcebible en pleno siglo XXI. Solamente cabe esta tentación en la mentalidad de los comunistas ortodoxos (no Estado, sí la dictadura del partido), de los anarquistas (no Estado), y de los neoliberales (no Estado, sí el dios mercado). Por lo tanto, el tema requiere ser debatido con seriedad. Es hora de que los tecnócratas, los partidos, universidades, colectivos, asuman el rol protagónico de pedagogía y diseñen trayectorias claras, eficaces, racionales, que potencien el papel del Estado en beneficio de la sociedad.

Internacional: Antes Cataluña, ahora Andalucía

En los últimos meses se viene experimentando en algunas comunidades autónomas de España procesos de reforma de sus respectivos estatutos de autonomía. El primero fue Valencia, cuya aprobación final no requirió ser ratificada vía referéndum. Luego vino Cataluña, una de las comunidades más desarrolladas de la península ibérica, en cuyo referéndum la población catalana le dijo “SÍ” a su nuevo estatuto. Ahora, el 18 de febrero, por Decreto 2/2007, el pueblo andaluz ha sido convocado a las urnas con la misma finalidad.

Un estatuto de autonomía es la norma suprema de las comunidades autónomas que rige su estructura orgánica, funciones y competencias. No obstante, en virtud al carácter unitario de España los estatutos están sometidos a la constitución española y al ordenamiento jurídico general, con lo cual sus disposiciones no son ilimitadas, ni tampoco se encuentran exentas de control. Su iniciativa está en manos de los parlamentos autonómicos, pasando luego a consideración de las Cortes Generales, culminando con su ratificación definitiva vía referéndum.

En unos días más, Sevilla, Cádiz, Huelva, Córdova, Málaga, Granada, Jaén y Almería, todas provincias de la comunidad de Andalucía -la más grande de España territorialmente y que alberga a unos 7 millones de habitantes- participarán del referéndum convocado, a efectos de manifestarse en favor o en contra de su nuevo estatuto de autonomía. Los dos partidos nacionales antagónicos, el PSOE y el PP, vienen promoviendo campañas a favor del estatuto, mientras que el Partido Andalucista está en contra del mismo.

Pero ¿Por qué el Partido Andalucista se opondría a un nuevo estatuto? ¿Por qué si el nuevo estatuto es más autonómico, habría que decirle NO? Podría entenderse tal actitud si el móvil fuera jurídico, es decir si alguna disposición normativa del nuevo estatuto vulnerara el ordenamiento constitucional español para favorecer deliberadamente a la comunidad. Sin embargo, el móvil del partido regional parece ser político, encaminado a la consecución de imagen y “posicionamiento” que otorgan las tribunas de los distintos medios de comunicación.

Los expertos en procesos de conformación de autonomías han soslayado que el estatuto andaluz se ha elaborado sobre la base del nuevo estatuto catalán, no con fines miméticos, sino tomado como parámetro de referencia. Por tal razón llama la atención que el partido de la derecha recalcitrante en España, el PP, partido de Aznar, Acebes, Rajoy, Manuel Fraga (fundador del PP, cuyo pasado franquista es evidente) apoye el nuevo estatuto de autonomía andaluz y se haya opuesto rotundamente al estatuto catalán, al punto de haber interpuesto a una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Español.

También son móviles políticos los que impulsan a la derecha para apoyar el referéndum andaluz. Andalucía, a diferencia de Galicia por ejemplo, le ha sido ajena al PP, siendo ahora oportuno estar con la comunidad y con la población andaluza para obtener réditos electorales. Bastaría por tanto al Tribunal Constitucional identificar una disposición estatutaria similar, en Cataluña y Andalucía, para rechazar el recurso interpuesto por la derecha.

Si formalmente se trata de reformas estatutarias, a nivel sustancial se instauraron en ambas comunidades autónomas verdaderos procesos estatuyentes. Se trata por tanto de nuevos estatutos, más autonómicos, con una clara reivindicación de competencias exclusivas, compartidas, y ejecutivas, y sobretodo con disposiciones vinculadas al federalismo fiscal. El problema que podría suscitarse es jurídico, es decir ¿Qué sucedería si el Tribunal Constitucional Español declara inconstitucional el estatuto catalán a pesar de haber sido ratificado vía referéndum?, ¿Podría un tribunal “desconocer” la voz del pueblo?

Nótese que la situación es demasiado seria porque si el supremo intérprete de la constitución declara inconstitucional el nuevo estatuto catalán, en principio lo expulsaría del ordenamiento jurídico español al tratarse de un control constitucional concentrado, “erga omnes” y “ex nunc”. Sin embargo, el tribunal podría utilizar sentencias interpretativas, aditivas, integrativas, para aminorar los efectos duros de la declaratoria de una supuesta inconstitucionalidad.

Este problema no se avizoraba en el pasado porque existía un control constitucional previo de los diferentes estatutos antes de pasar por referéndum. En la actualidad no hay tal control preventivo y la decisión del pueblo podría perfectamente ser “desconocida” por el Tribunal Constitucional. En nuestros países esto resultaría inaudito dado el protagonismo y la importancia de la democracia participativa; pero en democracias representativas sólidas, con un Tribunal Constitucional independiente y capaz, y con procesos rigurosos en la toma de decisiones políticas responsables, un impase de este tipo es superado vía canales institucionales.

Al margen de tales inconvenientes, no perdamos de vista que los estatutos de autonomía reflejan una vocación descentralista del pueblo español. Nos enseña que un proceso de descentralización es más que una simple transferencia trasnochada de competencias; nos muestra que es necesario la presencia de técnicos especialistas en autonomías y no de cualquier “experto”; pero sobretodo, nos evidencia que parte de la reivindicación de poder político debe nacer en las regiones, porque esperar la voluntad del poder central es apelar a la voluntad individual de quien ejerce el gobierno central, y ya sabemos la actitud del APRA.

Un llamado a la Unidad: Hacia un frente de oposición

Han transcurrido más de 6 meses de ejercicio del poder y, salvo, para los apristas el régimen es democrático, efectivo, justo, inclusivo, eficaz y eficiente. El crecimiento económico del país lo justifica todo: centralismo, reducción del aparato estatal, ingreso de tropas norteamericanas, pena de muerte, TLC, cuestionamiento a fallos de la Corte de San José, políticas públicas trasnochadas e improvisadas. No hace falta mencionar taxativamente los errores y desaciertos voluntarios del gobierno. Baste revisar artículos míos o de amigos como Wiener, Javier Diez Canseco, César Hildebrant, Nelson Manrique, Luis Pásara.

Cada analista político, con matices propios, ha interpretado los fenómenos políticos y en base a una descripción de la realidad han soslayado los peligros del régimen actual. El punto de encuentro es que Alan García viene ejerciendo el poder de manera omnipotente, es decir lo tiene todo. Tiene el control del Parlamento, tiene el Gobierno, los ministerios, el BCR, los medios de comunicación, y sobretodo el control de una sociedad civil inerte. Los demócratas más comprometidos han tratado de ensayar soluciones al respecto y ninguna ha resultado efectiva, ni siquiera la idea de una constituyente.

La convocatoria a una “Asamblea Constituyente” para refundar un nuevo “contrato social” (en palabras de Rousseau) es sugerente a todas luces, pero resulta demasiado inoportuna políticamente en la coyuntura actual y en los próximos años. ¿Por qué? Porque en una elección de constituyentes sólo puede participar organizaciones políticas de alcance nacional que tienen inscripción vigente en el JNE. De convocarse a elecciones, el pueblo soberano detentaría el poder constituyente en manos del APRA, la derecha neoliberal, los fujimoristas, y aquellos minúsculos partidos que superaron la valla electoral.

De esta forma, teóricamente, una constituyente le convendría al APRA y a la derecha, pero no a la izquierda ni a los movimientos regionales o locales. De la misma forma, Alan García no tendría problemas para disolver el Parlamento cuando encontrara férrea oposición a sus políticas públicas, pues al disolverlo está forzado a convocar a nuevas elecciones congresales, y gracias a esa inexistente competencia electoral que hoy se da, seguramente el nuevo congreso tendría una composición apro – fujimorista – neoliberal.

Algunos podrían sostener la relatividad de mis afirmaciones en caso Ollanta Humala y otros partidos menores -que no han perdido su inscripción- salgan victoriosos en la constituyente o en un nuevo Parlamento. Es cierto y fundado el escepticismo, pero Humala no tiene partido, ni mucho menos organización, siendo difícil que pueda obtener un 30% o más de la asamblea. No hay que olvidar, además, dos situaciones conexas que a menudo solemos obviar: En el Parlamento existe una mayoría pactada y una minoría fragmentada e irresponsable, pero no existe Oposición, con lo cual “mutatis mutandi” los constituyentes humalistas serían tan o más irresponsables que ahora. Al no haber partido estructurado, ni una burocracia partidista que los respalde, la disciplina partidaria es inexistente y los representantes son presa fácil de mandatos imperativos provenientes de poderes fácticos. La otra situación es que el APRA ganó la presidencia por el apoyo obtenido en Lima (cuyo centralismo concentra el tercio de la población electoral), La Libertad y Piura, casualmente el segundo y tercer departamento con mayor cantidad de electores.

Si el panorama es desolador, ¿Qué hacer?; si el Perú en manos del APRA y de García está en completa indefensión ¿Cómo revertir, aminorar o al menos frenar la situación? La propuesta es sencilla pero a la vez compleja. Sencilla, porque requerimos unirnos en un gran frente opositor al gobierno aprista, un frente que reúna a progresistas, ecologistas, comunistas, socialista, reformistas, sindicatos, gremios, organizaciones sociales, universidades, etc. en torno a un proyecto común: Salvar al Perú. Lo complejo es el tránsito que significa mutar de una ciudadanía puramente electoral a una ciudadanía activa, máxime en un clima de preocupante desafección política e individualismo exacerbado.

Se trata de un frente para hacer oposición en el marco de la constitución y la ley. No se trata de una unión con fines electorales o para adquirir protagonismos y figuretismos personalistas al interior de una organización política u otro colectivo, menos para legitimar falsos liderazgos. El telos del frente es limitar el poder omnímodo que manosea antojadizamente Alan García, requiriendo por tanto una organización mínima y concertada, no una oligarquía enquistada por el mero hecho de arrastrar canas.

Si el APRA tiene controlado el Parlamento, el Ejecutivo, la administración pública, probablemente los órganos jurisdiccionales, la policía y las fuerzas armadas, ¿cómo enfrentarlo y hacerle oposición? García tiene el poder de la fuerza pero nosotros tendríamos el poder del Derecho y la razón, siendo el “Referéndum” el arma idónea para salvar al país. Pese a ser un instrumento de participación política por antonomasia es inutilizado, olvidando que reformas constitucionales pueden hacerse por esta vía, aprobación de leyes, derogación de leyes tiranas también.

Para hacerlo eficaz se requiere un grupo impulsor y una cantidad de firmas requeridas. Si un proyecto de ley de iniciativa popular es rechazada por el Parlamento, la fuerza del Referéndum es tal que en un segundo momento obliga al Parlamento a aprobarla sí o sí. Si la mayoría de los peruanos quiere que los que ganen más tributen más; si la ciudadanía quiere que se revisen los contratos de estabilidad y los privilegios que gozan las multinacionales; si es clamor del pueblo la revisión del modelo económico imperante, ¿La ciudadanía se mostraría renuente a firmar un padrón de referéndum? Creo que no.

Es cierto que los trámites procesales ralentizan un referéndum. Los resultados no serían inmediatos y quizá el gobierno actual sufra el impacto de sus efectos cuando ya esté de salida. Pero no es menos cierto que la fuerza económica y el poder mediático de la derecha impedirán toda reforma constitucional que consideren peligroso para el mercado y para sus bolsillos. Seamos realistas: Es factible que la derecha llegue al poder el 2011 con Lourdes o Castañeda, es posible que García salga reelecto si manipula las reglas electorales; y es probable también que Fujimori salga nuevamente electo.

Estamos a tiempo.

06/02/07