Elecciones Generales en España

Después de 4 años de gobierno socialista, los ciudadanos españoles se preparan para concurrir a las urnas el domingo 09 de marzo del año en curso. Pero, ¿qué importancia podría tener dicha jornada para el contexto político del Perú? Mucha, porque el país vive inmerso en un proceso de globalización mundial. De esta forma, contrariamente a lo que algunos pueden pensar, la situación política española interesa no solamente al Perú, sino también al resto de países latinoamericanos.

España tiene 2/3 de sus inversiones directas en Latinoamérica. En el Perú tiene inversiones en los sectores telecomunicaciones, banca y seguros, hidrocarburos, y otros servicios menores, a través de 8 grupos empresariales: Telefónica, Santander Central Hispano, BBVA Continental, Endesa, Repsol YPF, MAPFRE, BIF-Grupo Fierro y Redesur. De esta forma, el stock de la inversión ibérica suma US$ 4,500 millones, convirtiéndose en uno de los más importantes inversores extranjeros junto con Chile y Estados Unidos.

Sería mezquino, sin embargo, reducir el asunto sólo al ámbito económico. El tema de la inmigración y la cooperación internacional también están involucrados en la medida en que la comunidad peruana es la segunda latinoamericana en la península, superada únicamente por Ecuador. Por su lado, en el 2007 la cooperación fue de US$ 300 millones, proyectándose para este 2008 alrededor de 117 millones de euros. Por lo tanto, las elecciones generales constituyen de interés gravitante para Iberoamérica.

Según los últimos sondeos el PSOE obtendría el 42% de votos frente al 37% del PP, diferencia que podría incrementarse después de un mejor posicionamiento socialista en el debate sostenido ayer por quienes serían los ministros de hacienda, o que podría reducirse dependiendo de la campaña electoral en curso y de los 2 debates pactados por los líderes políticos de ambos partidos. Ahora bien, si esta diferencia se mantiene ¿Zapatero ejercería nuevamente el Gobierno? No necesariamente, salvo que el PSOE obtenga mayoría absoluta.

En efecto, los gobiernos de España son gobiernos de pactos, es decir, la derecha o la izquierda requieren de alianzas post electorales para gobernar, siendo clave el apoyo de los partidos nacionalistas para obtener el control del Parlamento। Contrariamente a lo que sostienen algunos politólogos, España no tiene un sistema bipartidista, pues además del PSOE y el PP tienen representación parlamentaria Izquierda Unida (IU), Ezquerra Republicana de Cataluña (ERC), el Partido Nacionalista Vasco (PNV), Convergencia y Unión de Cataluña (CIU), y otros partidos menores que superaron la valla electoral.

Si es casi imposible que IU pacte con la derecha, lo mismo no puede sostenerse respecto a los 2 partidos nacionalistas más importantes (CIU y PNV), quienes por la importancia de su electorado usualmente inclinan la balanza en favor de la derecha o izquierda. Todo depende de la mejor oferta que lancen los dos partidos hegemónicos en beneficio de sus comunidades autónomas. Así, el CIU pactó con Felipe Gonzáles en su tercer periodo (1990 – 1994), pero también pactó con Aznar en su primer gobierno (1994 – 1998).

Por otro lado, no existe en España un sistema de representación dual (Ejecutivo y Legislativo). Únicamente tienen elecciones parlamentarias cada 4 años, de cuya correlación de fuerzas nace el Ejecutivo. Si se rompen los pactos gubernamentales, o si el presidente es censurado, asume el poder el Gobierno propuesto por los grupos parlamentarios que respaldan la censura. Asimismo, el presidente de gobierno puede poner fin a su mandato, solicitando al rey la disolución del Parlamento, convocándose luego a nuevas elecciones.

Esa es la dinámica con que opera el régimen político español y los sistemas de gobierno europeos, lógicamente cada uno con matices propios. La campaña electoral ha empezado hoy y los grandes problemas que aquejan los ciudadanos españoles son el desempleo, la seguridad nacional, la inmigración y la vivienda. Codo a codo durante estas 2 semanas que restan los partidos se disputarán los 35 millones de electores censados, si bien no todos acuden a las urnas dado que el voto es voluntario.

Ese es el panorama político electoral en la península ibérica, octava economía del mundo, con un desarrollo industrial y tecnológico de punta. Aunque es un país moderno, progresista y liberal, existe el viejo rezago de la monarquía, amado por unos, odiado por otros. Desde esta perspectiva, subyacen algunos patrones culturales irracionales como la privación de libertad para quienes osen quemar una fotografía de la realeza. ¿Qué es por tanto más democrático? ¿Un ciudadano cubano que no puede ejercer su libertad de opinión, o un español republicano que ve restringido su libertad a manifestarse?

“Tercio Superior al Gobierno”

Si pudiéramos exigir el tercio superior para ser miembro del Poder Ejecutivo ¿cuántos presidentes, ministros, y viceministros acreditarían?; si se realizara una fiscalización en la administración pública para comprobar la calidad de los servidores ¿cuántos de ellos acreditarían haber ocupado el tercio superior?; finalmente, ¿cuántos apristas que hoy ocupan cargos públicos estuvieron en el tercio superior? Nos llevaríamos sin duda grandes sorpresas, incluso si hurgáramos en el expediente académico del propio ministro Chang.

Y es que el tercio superior que exige el DS 04-2008-ED agrava la problemática que padece el Perú en el sector educativo, no sólo por la actitud polarizante del gobierno, escaso de negociación, sino porque subyace un indicio de inconstitucionalidad en el citado decreto. De ello dan muestras las actitudes prepotentes del Ejecutivo, las iniciativas de algunos gobiernos regionales para superar el impase (catalogadas de desacato), y las demandas de amparo interpuestas por educadores que se consideran agraviados. Así pues hay 2 cuestiones a evaluar: las decisiones públicas de algunos gobiernos regionales (como el de la Libertad) y la inconstitucionalidad de la norma.

¿Las propuestas de algunos gobiernos regionales, incompatibles al decreto supremo, constituyen desacato? DEPENDE. Si el tema regulado es competencia exclusiva del gobierno central, todos los poderes públicos deben acatarlo, aunque exista la presunción de inconstitucionalidad e ilegalidad. ¿Y los perjuicios generados durante la vigencia de la norma? Los daños causados deberían ser subsanados, sin embargo estamos ante una perversión del Derecho que, como disciplina, presume la constitucionalidad de una norma en tanto no sea cuestionada por un órgano jurisdiccional o por el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, en materia de educación no estamos ante una competencia exclusiva, sino más bien ante una competencia compartida entre diferentes niveles de gobierno. La ley de bases de la descentralización otorga a las regiones la gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria, y superior no universitaria. A su vez, en el marco de su ley orgánica, los gobiernos regionales pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación de la región.

¿Y los nombramientos a quien compete? Desde mi óptica compete a los gobiernos regionales, dado que el vocablo “gestión” involucra todo el proceso de formación de la política pública, desde su formulación hasta su evaluación. La situación es debatible por cierto dada la ambigüedad de ambas leyes e ineptitud del órgano rector de la descentralización. Lo que no es debatible, en cambio, es la vigencia del principio de subsidiariedad, según el cual se prefiere la competencia e intervención del gobierno más cercano a la ciudadanía. Ello sin duda favorece a los gobiernos regionales, al igual que también los favorece el contexto internacional, en el que la tendencia ha sido descentralizar todo el sector educativo en los segundos niveles de gobierno. Las comunidades autónomas de España constituyen evidencia empírica observable.

En cuanto a la segunda cuestión, se alega la inconstitucionalidad del decreto por ser discriminatorio. Por razón de espacio no cabe hacer una test de igualdad para corroborar tal afirmación, pero me temo que no es inconstitucional por ese lado, dado que exigir el tercio superior en el acceso a la docencia o función pública es perfectamente legítima para garantizar al educando y a los ciudadanos una mejor calidad del servicio prestado. El problema se genera cuando se magnifica esta medida creyendo en su suficiencia para salir del atolladero en el que se encuentra la educación.

Discriminatorio sería el hecho de evitar la contratación de profesores por ser negros, cholos, ateos, homosexuales, campesinos, minusválidos, pobres, u otros condicionamientos físicos, raciales o étnicos, que estén en función de las personas. No obstante, por donde sí me parece inconstitucional el decreto supremo es por la irretroactividad que supone su vigencia. En efecto, estipular que para ser contratado en el 2008 se requiere tercio superior, vulnera la situación jurídica y expectativas anteriores al 2008, pues todos aquellos egresados que no cumplen tal requerimiento serán desempleados perpetuos.

Dejar en indefensión a cualquier persona es inadmisible en toda democracia, máxime cuando el decreto habla de contrato y no de nombramiento. Prudente hubiera sido que se estipule una bonificación extra para quienes pertenecieron al tercio superior, dado que también sería inadmisible no reconocer el esfuerzo y dedicación de aquellos que la sudaron en los claustros universitarios. Pero de ahí a prever el tercio superior como un requisito sine qua non, para situaciones pasadas, me parece irresponsable.

Si la Constitución Política señala que la ley rige desde el día siguiente a su publicación, entonces el decreto en mención es inconstitucional, dado que toda norma se aplica a las situaciones jurídicas posteriores a su vigencia. El decreto debió decir: “A partir del 2012 sólo se nombrará a los mejores…” Sólo así aquellos que siguieran la noble carrera docente estarían alertados de la situación y se esforzaría por ser tercio o quinto superior. Pero aplicar la norma de hoy a quienes se encuentran culminando la carrera es atentatorio del propio principio de seguridad jurídica.

Remedios legales como el proceso constitucional de amparo y la acción popular existen. No obstante, la solución al problema debe ser política, salvo que exista una medida cautelar sumaria que ordene la suspensión del concurso público en tanto se dilucide la constitucionalidad del decreto supremo. Mi escepticismo en la opción jurídica es que los plazos no juegan a favor de los docentes perjudicados, las reglas procedimentales son inflexibles, y la imparcialidad e idoneidad de los jueces no está del todo garantizada. Por lo tanto, la derogatoria de la norma, o su modificatoria, sería el primer gesto del Ejecutivo en vistas a una negociación política que incorpore a todos los actores involucrados.

Cumbres Internacionales y Gasto Público

Con gran júbilo el gobierno aguarda la realización del foro de APEC y la “V Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de América Latina, el Caribe, Unión Europea”, al punto de ser consideradas prioridades en la agenda pública nacional. Ello puede colegirse, sin duda, en los reiterados discursos del presidente Alan García y del primer ministro Jorge Del Castillo, aprovechando el acceso privilegiado del Poder Ejecutivo a las tribunas y primeras planas de los distintos medios de comunicación.

Para garantizar ambas cumbres se han adoptado medidas desproporcionadas como el exceptuar de austeridad, racionalidad y disciplina presupuestaria, así como inaplicar las normas de contrataciones y adquisiciones, a todas las actividades preparatorias. No menos racional es decretar 6 días no laborables para los trabajadores del sector público y privado de Lima Metropolitana y el Callao. Poco importa la productividad de las empresas en el ámbito privado así como la provisión de servicios públicos por la administración pública. Por un lado se espera mayor crecimiento, mayor producción de bienes y servicios, pero por otro se decreta días no laborables, siendo el gran perjudicado el trabajador.

¿Por qué? Porque la recuperación de las horas serán “consensuadas” con los empleadores, teniendo éstos la última palabra a falta de acuerdo. Por lo tanto basta el mal humor de los empresarios, o la ausencia de voluntad negociadora, para que incrementen unilateralmente la jornada laboral de los trabajadores. Todo por un protocolo exacerbado, o acaso la intención de boicotear protestas o movilizaciones sociales. ¿Y el fomento del turismo interno?

La promoción del turismo interno, en este caso concreto, sería un pretexto útil para solapar protestas sociales frente a un ministerio o entidad pública, e incluso en contra de las propias cumbres. Si lo que está en juego es el desarrollo turístico del país lo que se requiere fomentar no es el turismo interno (que tiene su dinámica propia) sino el internacional, cuyo impacto económico es mucho más significativo. En ambos casos, como medida clave, se debe fomentar la competencia aerocomercial, dado que la presencia de un férreo oligopolio encarece los costes de los pasajes aéreos.

He ahí la explicación de porqué un Lima – Cusco es más caro que un España – Alemania, España – Italia, España – Suiza, etc. Además los impuestos y tasas que pagan los viajeros son muy onerosos, y ningún aeropuerto del país, salvo el Jorge Chávez, tiene tráfico internacional consolidado, a pesar de que los aeropuertos de Iquitos, Cusco, Arequipa y otros pocos, ostenten la etiqueta de internacional. Ello sin duda favorece el centralismo y perjudica a las regiones del país, máxime cuando el gobierno se ha empecinado en privatizarlos.

También merece la pena encender el debate sobre la eficiencia del gobierno en la utilización de recursos destinados a la realización de ambas cumbres. Para el APEC se emitió por órdenes de servicio un total de 3 millones 317 mil soles, por órdenes de compra 2 millones 082 mil, contratándose además a 81 personas. Para la cumbre de mandatarios se ha contratado 70 personas, se ha gastado 1 millón 237 mil soles en servicios, 3 millones 052 mil en bienes y 14 millones 540 mil en contratos de obra y supervisión. Conclusión: Entre marzo y diciembre del 2007 se han realizado 650 órdenes por bienes y servicios, que en conjunto suponen un gasto total aproximado de 24 millones de nuevos soles.

El personal contratado fue de 151 personas, quienes vienen encargándose de la planificación, los preparativos, el protocolo y el posterior desarrollo de tan costosas cumbres internacionales. Por si fuera poco, el MINCETUR al sustentar su presupuesto 2008 hizo una demanda adicional de 414 mil soles para el APEC., pendiente en todo caso de un crédito suplementario. A todo ello cabe agregar el monto que el fisco dejará de percibir por los privilegios tributarios que se han otorgado El decreto supremo que reglamenta la ley 29188 dispone que los bienes destinados a dichas citas mundiales, provenientes del exterior, no estarán sujetos al pago de derechos Ad-Valorem, IGV e Impuesto Selectivo al Consumo. Tampoco estarán sujetos a la tasa de despacho aduanero y a cualquier tributo que grave su importación y los derechos antidumping.

Si eficiencia significa en el ámbito económico “hacer lo mismo con menos”, entonces el gobierno será ineficiente si se comprueba que podría haber organizando las cumbres con menos recursos económicos. En todo caso, tienen la palabra los especialistas en organización de eventos internacionales y protocolo, capaces de cuantificar el costo de bienes y servicios que requieren dichos compromisos. Mi impresión, sujeto a error, es que estamos ante un innecesario derroche de recursos, que no se justifica racionalmente. En todo caso, habrá que esperar los beneficios que como país anfitrión obtengamos.

Finalmente, estas cumbres padecen déficit de legitimidad social. La ciudadanía de a pié no la asume, no la hace suya, dado que su exclusión de dichos foros es evidente. En efecto, se trata de un ágora de elites políticas, empresarios, altos funcionarios gubernamentales, una suerte de corporativismo político empresarial, que abordarán políticas con incidencia en la sociedad. Por tal razón, y aunque la legitimidad sea subjetiva, es necesario tomarla en cuenta, máxime si consideramos que cuando una decisión pública no es aceptada por la mayoría, su fin es previsible, perdiéndose esfuerzos, tiempo, recursos y credibilidad, salvo mejor parecer.

El Sistema Penitenciario en la encrucijada

Con el inicio del año 2008 el gobierno ha consignado en la agenda política dos temas que desde nuestra perspectiva tienen relación directa con la gestión pública: La creación de un ministerio de ambiente y la potencial privatización del sistema carcelario. Si bien ambos, en estudio y análisis, forman parte del actual contexto político del país, resulta sintomática la inexistencia de debate en la sociedad civil, generándose un déficit de participación insalvable mientras no se entienda que la implementación de políticas públicas requiere, además de legitimidad democrática, el plus que puede proporcionarle un proceso dialéctico en el que confluyan los enfoques de una sociedad diferenciada.

Aunque la relevancia de ambas propuestas gubernamentales incite a abordarlos analíticamente, nos centraremos (por razones de espacio y tiempo) en la problemática que padece la gestión del sistema penitenciario, sin que por ello quepa restar importancia al tema ambiental, máxime cuando su contenido compromete aspectos álgidos de una organización: El diseño de la estructura organizacional, las normas procedimentales internas, la dinámica de las relaciones de poder, las funciones y competencias de los órganos que lo componen, entre otros aspectos intraorganizativos de capital importancia.

Para encarar el problema carcelario del Perú, el gobierno de Alan García ha designado una comisión de “expertos”, cuya tarea será determinar la viabilidad de la privatización para lograr la eficacia y eficiencia de la gestión carcelaria. La presidencia de tal comisión la tiene Gonzalo Prialé, un conocido hombre de empresa, cuya experiencia en el ámbito de los negocios no le da mérito suficiente para dirigir un grupo de expertos en gestión pública, aún siendo hijo de uno de los líderes históricos del APRA. He ahí el primer error del Ejecutivo.

Ahora bien, se vislumbra un segundo error del gobierno: Ceguera o incapacidad en la exploración de otros mecanismos que tiendan a superar las deficiencias del sistema penitenciario. En efecto, el pacto del APRA con la derecha más conservadora ha decidido -ex ante- la privatización. Por lo tanto el informe final de la comisión, estimo, no se pronunciará sobre la viabilidad o no de tal mecanismo, pues ello ya está decidido, sino sobre la forma y el modo como ha de implementarse. De ello da cuenta el aval de la ministra de Justicia (RM 0040-2008-JUS) así como el entorno neoliberal que rodea al gobierno.

Si pretendiéramos hacer un breve diagnóstico de la situación carcelaria habría que señalar el déficit de infraestructura, que redunda en hacinamiento; la sobrepoblación de reclusos que pugnan pena privativa a pesar de no existir sentencia sobre muchos de ellos; el problema vinculado con la alimentación y sanidad de los presos; la inexistencia de efectivos programas de educación y resocialización; la presencia de motines que terminan a veces con la pérdida de vidas humanas; la existencia de corrupción al interior de los penales; déficit en la seguridad y vigilancia de las cárceles, entre otros problemas de administración y gestión.

Ante tales deficiencias el Ministerio de Justicia ha propuesto como solución la privatización, adoptando por tanto uno de los mecanismos de externalización que propone el paradigma conocido en el argot académico como “New Public Management” (Nueva Gestión Pública). En efecto, este paradigma, de inspiración neoliberal, proclama que la eficiencia y eficacia de la gestión se logran a partir de la introducción de instrumentos gerenciales (propias de la actividad privada) en las administraciones públicas. De esta forma serían superados los problemas endémicos de la burocracia.

Ahora bien, si los problemas penitenciarios son evidentes, ¿es la privatización el mejor mecanismo? Me temo que no, primero porque no es la única modalidad de externalización, ni la más idónea; segundo, porque parecería que se está mal utilizando el concepto estricto sensu de privatización, y tercero, porque hay razones que permiten sostener que estamos una vez más ante propuestas gubernamentales improvisadas, habida cuenta el déficit de gestores públicos que padece la administración pública e incapacidad de los decisores políticos.

En efecto, la agencialización es un modelo que no se ha explorado y que podría ser una alternativa viable. No se trata de una externalización o tercerización, sino de la constitución de una agencia autónoma dentro del propio sector público. La característica típica supone un contrato de gestión en la que se establecen objetivos, indicadores de desempeño, evaluación por resultados, mecanismos de fiscalización y control. Las experiencias del Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, resultan ilustrativas, aunque algunas no hayan funcionado.

Tampoco se han explorado otros mecanismos modernos de colaboración entre el sector público y privado para proveer servicios públicos. Los partenariados público privados (partnerships) son un modelo usado en Reino Unido, Estados Unidos, y otros países de Europa continental, en el que diversos actores (gobierno, empresa, sociedad civil) interactúan en red para lograr la eficiencia y eficacia del servicio. Dado la estigmatización de la burocracia y el mito de que el mercado es más eficiente que el Estado, tampoco se ha planteado una seria reingeniería del sistema penitenciario, que proponga reformas innovativas en todos los ámbitos de la organización.

En el ámbito de la externalización, que es donde apunta la propuesta gubernamental, se está confundiendo el concepto de la privatización, desde que éste supone la transferencia de propiedad a un tercero. Y es que la privatización suele utilizarse de modo más apropiado cuando se trata de empresas estatales ineficaces cuyo capital o accionariado requiere transferirse. Por lo tanto, si lo que se pretende es contratar a un privado para que gestione los penales, no estamos ante una privatización sino ante una externalización de la administración o gestión, una mera concesión, o lo que es lo mismo un “contracting out”.

Si bien se ha podido arribar a un diagnóstico adecuado de la problemática, estimo que no se está siguiendo un análisis adecuado de la estructura institucional que subyace al sistema penitenciario. A mi juicio es necesario, luego de identificar los problemas, seguir con lo siguiente: Establecimiento de objetivos a mediano y largo plazo, los cuales deben ser compatibles con el plan institucional del sector justicia, ministerio público y poder judicial; identificar los distintos ámbitos de prestación del servicio carcelario, a efectos de determinar las ventajas y desventajas de la tercerización.

Tal identificación supone previamente una evaluación que genere la convicción de que el Estado saldrá ganando al externalizar el servicio (economías de escala, eficiencia, eficacia, mayor agilidad y flexibilidad, adaptación a entornos complejos o cambiantes, etc.). Posteriormente amerita el diseño de normas procesales y sustantivas que prevean indicadores de desempeño, evaluación por resultados, transparencia, control o rendición de cuentas, así como el establecimiento de responsabilidades en caso de incumplimiento de objetivos y metas propuestas previamente.

Por cierto, será crucial también dotar al privado de autonomía funcional, sancionar la intromisión política, así como evitar su “captura” por grupos de poder fáctico. Sólo de esta manera podrá lograrse la eficacia del sistema penitenciario. La externalización no es infuncional es sí misma. Funciona en algunos contextos y en otros no, con lo cual los 30 días de plazo que tiene la comisión de expertos es irracional, dado que se requiere mucho más para analizar experiencias similares en otros países (por ejemplo USA), y determinar la viabilidad o no del modelo.