¿Quién entiende la descentralización en el Perú?

La Secretaría de Descentralización, organismo público dependiente de la presidencia del Consejo de Ministros, infuncional al igual que su progenitor extinguido (el CND) aprobó en diciembre último la resolución 043-2007/PCM-SD, cuyo contenido no sólo demuestra la orfandad técnica de la entidad sino que desnuda, además, el solapado propósito político del gobierno central para obstaculizar el alicaído proceso de descentralización.

En efecto, al presidente de la secretaría, Grover Pango, se le ha ocurrido la brillante idea de regular normativamente la elección de representes de los gobiernos regionales y municipales, idea nada original puesto que emula lo que hacía el CND para justificar su generosa asignación presupuestal, otorgarse cierta dosis de legitimidad en el desarrollo de sus atribuciones y aparentar un escenario democrático de participación y consensos intergubernamentales.

Pero, ¿no es bueno que los gobiernos regionales y locales participen a través de sus representantes en instancias o consejos interinstitucionales? Depende. ¿De qué? de la conformación de esas instancias, los objetivos institucionales de las mismas, el ámbito de la política pública sobre la que se quiere incidir, así como el grado o fuerza que tenga la posición de los representantes subnacionales. Por lo tanto, no está en cuestionamiento la colaboración intergubernamental, sino la regulación de un acto electoral que bien podría haber recaído en instituciones no estatales como la Red de Municipalidades Rurales, ONGs, u otro colectivo.

Si los “consejos con participación interinstitucional” tienen una composición mayoritariamente nacional y se atribuye además cierto carácter decisorio, la participación de los representantes subnacionales no es significativa, desde que su presencia no tendrá impacto alguno para el cómputo de quórum, para adoptar un acuerdo, o sencillamente para desarrollar un proceso efectivo de incidencia política. En este contexto, se impondrá la voluntad del gobierno de turno, marginándose una vez más las voluntades regionales y locales. Vale la pena recordar el papel de los representantes subnacionales en el extinto CND.

Ahora bien, ¿En qué ámbitos se requiere la intervención de los gobiernos municipales y regionales? Usualmente se da en entidades que desarrollan políticas públicas escasamente relevantes: El Instituto Peruano de Deportes (IPD), la “Agencia Peruana de Cooperación Internacional” (APCI), la “Autoridad Portuaria Nacional” (APN). ¿Porqué no hay participación en entidades nacionales de peso como PROINVERSIÓN o FONAFE? El CONAM también tiene un ámbito trascendente de competencias, no obstante surge la duda de cómo quedaría la instancia participativa a este nivel si se pretende la creación de un ministerio de ambiente que absorbería el CONAM.

Adicionalmente es necesario advertir respecto a la naturaleza de tales consejos participativos. Si son instancias decisorias ¿en qué nivel participan los delegados subnacionales? ¿En la formulación, decisión, ejecución, evaluación de las medidas adoptadas? Si son instancias meramente consultivas ¿cuál es el incentivo para la intervención de los delegados? Si los representantes subnacionales no deciden, no veo cuál es el incentivo para participar en esos consejos, máxime cuando no existen pautas respecto al carácter vinculante o no de los acuerdos que en sus senos se adoptan.

En base a tales consideraciones, lo que advierto personalmente es la instrumentalización de los alcaldes y presidentes regionales para legitimar decisiones políticas centralistas, a menos que se sostenga que la sola participación es suficiente para que se configuren prácticas democráticas de buen gobierno, siendo irrelevante (o meramente accesoria) la decisión que devenga del proceso deliberativo. De esta forma, si los gobiernos regionales y locales no van a tener margen de poder en el tema minero ambiental, estamos frente a un reforzamiento ingenioso de la actividad gubernamental central.

Existen otros problemas conexos vinculados a las infraestructuras y a las nuevas tecnologías de información. Por ejemplo, ¿cuántas municipalidades distritales de las más de 1,830 tienen conexión a Internet? Me temo que hay muchos ayuntamientos rurales que carecen de telecomunicaciones, inclusive de electrificación, con lo cual resulta patente la dificultad material para emitir un voto electrónico. Ahora bien, ¿cuántos alcaldes conocen las herramientas mínimas de navegación por Internet? Todas estas cuestiones, aparentemente insignificativas, no aquejan los gobiernos regionales y las municipalidades urbanas con sede o no en las capitales de provincia. Pero, ¿las rurales?

La ingeniosidad (quizá ingenuidad) de Grover Pango es tal que su reglamento prevé el carácter indelegable del elector para una elección con votación electrónica. ¿Cómo hará el internauta de la secretaría de descentralización para asegurarse de que sea el alcalde o presidente regional quien votó por Internet? ¿Cómo evitar que una de estas autoridades políticas delegue su voto en uno de sus asesores, secretaria, o personal de confianza? No hay duda, la “Oficina de Desarrollo de Capacidades Regionales, Municipales y Articulación Interinstitucional de la SD” (PCM) requiere urgente capacitación.

Finalmente, en un escenario de más de 150 alcaldes provinciales y más de 1830 distritales resulta complejo, sobretodo para los últimos, coordinar y lanzar a uno o dos candidatos de consenso, pues no todos los alcaldes se conocen entre ellos, con lo cual la representatividad queda en entredicho. Por ello, organizaciones no gubernamentales, redes municipales u otras entidades sin fines de lucro deberían encargarse de este acto electoral. Propuesta más audaz consiste en transferir la competencia a los gobiernos subnacionales, dejando que ellos sobre marcos generales centrales (si se trata de competencias compartidas) ejerzan sus respectivas autonomías.

Por lo tanto, la secretaría de descentralización, salvo opinión del gobierno y del partido aprista, es más de lo mismo. Entre SD y CND sólo hubo un cambio de etiqueta y mayor subordinación política a las ocurrencias de Jorge del Castillo y Alan García. Si a ello se agrega una burocracia inepta para desempeñar las atribuciones de un auténtico ente rector del proceso de descentralización, asistimos a un agónico proceso de conformación de autonomías, donde la instrumentalización de alcaldes y presidentes regionales, e inclusos ciudadanos, resulta útil para desplegar los últimos manotazos de ahogado.

Elecciones Generales en España

Después de 4 años de gobierno socialista, los ciudadanos españoles se preparan para concurrir a las urnas el domingo 09 de marzo del año en curso. Pero, ¿qué importancia podría tener dicha jornada para el contexto político del Perú? Mucha, porque el país vive inmerso en un proceso de globalización mundial. De esta forma, contrariamente a lo que algunos pueden pensar, la situación política española interesa no solamente al Perú, sino también al resto de países latinoamericanos.

España tiene 2/3 de sus inversiones directas en Latinoamérica. En el Perú tiene inversiones en los sectores telecomunicaciones, banca y seguros, hidrocarburos, y otros servicios menores, a través de 8 grupos empresariales: Telefónica, Santander Central Hispano, BBVA Continental, Endesa, Repsol YPF, MAPFRE, BIF-Grupo Fierro y Redesur. De esta forma, el stock de la inversión ibérica suma US$ 4,500 millones, convirtiéndose en uno de los más importantes inversores extranjeros junto con Chile y Estados Unidos.

Sería mezquino, sin embargo, reducir el asunto sólo al ámbito económico. El tema de la inmigración y la cooperación internacional también están involucrados en la medida en que la comunidad peruana es la segunda latinoamericana en la península, superada únicamente por Ecuador. Por su lado, en el 2007 la cooperación fue de US$ 300 millones, proyectándose para este 2008 alrededor de 117 millones de euros. Por lo tanto, las elecciones generales constituyen de interés gravitante para Iberoamérica.

Según los últimos sondeos el PSOE obtendría el 42% de votos frente al 37% del PP, diferencia que podría incrementarse después de un mejor posicionamiento socialista en el debate sostenido ayer por quienes serían los ministros de hacienda, o que podría reducirse dependiendo de la campaña electoral en curso y de los 2 debates pactados por los líderes políticos de ambos partidos. Ahora bien, si esta diferencia se mantiene ¿Zapatero ejercería nuevamente el Gobierno? No necesariamente, salvo que el PSOE obtenga mayoría absoluta.

En efecto, los gobiernos de España son gobiernos de pactos, es decir, la derecha o la izquierda requieren de alianzas post electorales para gobernar, siendo clave el apoyo de los partidos nacionalistas para obtener el control del Parlamento। Contrariamente a lo que sostienen algunos politólogos, España no tiene un sistema bipartidista, pues además del PSOE y el PP tienen representación parlamentaria Izquierda Unida (IU), Ezquerra Republicana de Cataluña (ERC), el Partido Nacionalista Vasco (PNV), Convergencia y Unión de Cataluña (CIU), y otros partidos menores que superaron la valla electoral.

Si es casi imposible que IU pacte con la derecha, lo mismo no puede sostenerse respecto a los 2 partidos nacionalistas más importantes (CIU y PNV), quienes por la importancia de su electorado usualmente inclinan la balanza en favor de la derecha o izquierda. Todo depende de la mejor oferta que lancen los dos partidos hegemónicos en beneficio de sus comunidades autónomas. Así, el CIU pactó con Felipe Gonzáles en su tercer periodo (1990 – 1994), pero también pactó con Aznar en su primer gobierno (1994 – 1998).

Por otro lado, no existe en España un sistema de representación dual (Ejecutivo y Legislativo). Únicamente tienen elecciones parlamentarias cada 4 años, de cuya correlación de fuerzas nace el Ejecutivo. Si se rompen los pactos gubernamentales, o si el presidente es censurado, asume el poder el Gobierno propuesto por los grupos parlamentarios que respaldan la censura. Asimismo, el presidente de gobierno puede poner fin a su mandato, solicitando al rey la disolución del Parlamento, convocándose luego a nuevas elecciones.

Esa es la dinámica con que opera el régimen político español y los sistemas de gobierno europeos, lógicamente cada uno con matices propios. La campaña electoral ha empezado hoy y los grandes problemas que aquejan los ciudadanos españoles son el desempleo, la seguridad nacional, la inmigración y la vivienda. Codo a codo durante estas 2 semanas que restan los partidos se disputarán los 35 millones de electores censados, si bien no todos acuden a las urnas dado que el voto es voluntario.

Ese es el panorama político electoral en la península ibérica, octava economía del mundo, con un desarrollo industrial y tecnológico de punta. Aunque es un país moderno, progresista y liberal, existe el viejo rezago de la monarquía, amado por unos, odiado por otros. Desde esta perspectiva, subyacen algunos patrones culturales irracionales como la privación de libertad para quienes osen quemar una fotografía de la realeza. ¿Qué es por tanto más democrático? ¿Un ciudadano cubano que no puede ejercer su libertad de opinión, o un español republicano que ve restringido su libertad a manifestarse?

“Tercio Superior al Gobierno”

Si pudiéramos exigir el tercio superior para ser miembro del Poder Ejecutivo ¿cuántos presidentes, ministros, y viceministros acreditarían?; si se realizara una fiscalización en la administración pública para comprobar la calidad de los servidores ¿cuántos de ellos acreditarían haber ocupado el tercio superior?; finalmente, ¿cuántos apristas que hoy ocupan cargos públicos estuvieron en el tercio superior? Nos llevaríamos sin duda grandes sorpresas, incluso si hurgáramos en el expediente académico del propio ministro Chang.

Y es que el tercio superior que exige el DS 04-2008-ED agrava la problemática que padece el Perú en el sector educativo, no sólo por la actitud polarizante del gobierno, escaso de negociación, sino porque subyace un indicio de inconstitucionalidad en el citado decreto. De ello dan muestras las actitudes prepotentes del Ejecutivo, las iniciativas de algunos gobiernos regionales para superar el impase (catalogadas de desacato), y las demandas de amparo interpuestas por educadores que se consideran agraviados. Así pues hay 2 cuestiones a evaluar: las decisiones públicas de algunos gobiernos regionales (como el de la Libertad) y la inconstitucionalidad de la norma.

¿Las propuestas de algunos gobiernos regionales, incompatibles al decreto supremo, constituyen desacato? DEPENDE. Si el tema regulado es competencia exclusiva del gobierno central, todos los poderes públicos deben acatarlo, aunque exista la presunción de inconstitucionalidad e ilegalidad. ¿Y los perjuicios generados durante la vigencia de la norma? Los daños causados deberían ser subsanados, sin embargo estamos ante una perversión del Derecho que, como disciplina, presume la constitucionalidad de una norma en tanto no sea cuestionada por un órgano jurisdiccional o por el Tribunal Constitucional.

Ahora bien, en materia de educación no estamos ante una competencia exclusiva, sino más bien ante una competencia compartida entre diferentes niveles de gobierno. La ley de bases de la descentralización otorga a las regiones la gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria, y superior no universitaria. A su vez, en el marco de su ley orgánica, los gobiernos regionales pueden formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, deporte y recreación de la región.

¿Y los nombramientos a quien compete? Desde mi óptica compete a los gobiernos regionales, dado que el vocablo “gestión” involucra todo el proceso de formación de la política pública, desde su formulación hasta su evaluación. La situación es debatible por cierto dada la ambigüedad de ambas leyes e ineptitud del órgano rector de la descentralización. Lo que no es debatible, en cambio, es la vigencia del principio de subsidiariedad, según el cual se prefiere la competencia e intervención del gobierno más cercano a la ciudadanía. Ello sin duda favorece a los gobiernos regionales, al igual que también los favorece el contexto internacional, en el que la tendencia ha sido descentralizar todo el sector educativo en los segundos niveles de gobierno. Las comunidades autónomas de España constituyen evidencia empírica observable.

En cuanto a la segunda cuestión, se alega la inconstitucionalidad del decreto por ser discriminatorio. Por razón de espacio no cabe hacer una test de igualdad para corroborar tal afirmación, pero me temo que no es inconstitucional por ese lado, dado que exigir el tercio superior en el acceso a la docencia o función pública es perfectamente legítima para garantizar al educando y a los ciudadanos una mejor calidad del servicio prestado. El problema se genera cuando se magnifica esta medida creyendo en su suficiencia para salir del atolladero en el que se encuentra la educación.

Discriminatorio sería el hecho de evitar la contratación de profesores por ser negros, cholos, ateos, homosexuales, campesinos, minusválidos, pobres, u otros condicionamientos físicos, raciales o étnicos, que estén en función de las personas. No obstante, por donde sí me parece inconstitucional el decreto supremo es por la irretroactividad que supone su vigencia. En efecto, estipular que para ser contratado en el 2008 se requiere tercio superior, vulnera la situación jurídica y expectativas anteriores al 2008, pues todos aquellos egresados que no cumplen tal requerimiento serán desempleados perpetuos.

Dejar en indefensión a cualquier persona es inadmisible en toda democracia, máxime cuando el decreto habla de contrato y no de nombramiento. Prudente hubiera sido que se estipule una bonificación extra para quienes pertenecieron al tercio superior, dado que también sería inadmisible no reconocer el esfuerzo y dedicación de aquellos que la sudaron en los claustros universitarios. Pero de ahí a prever el tercio superior como un requisito sine qua non, para situaciones pasadas, me parece irresponsable.

Si la Constitución Política señala que la ley rige desde el día siguiente a su publicación, entonces el decreto en mención es inconstitucional, dado que toda norma se aplica a las situaciones jurídicas posteriores a su vigencia. El decreto debió decir: “A partir del 2012 sólo se nombrará a los mejores…” Sólo así aquellos que siguieran la noble carrera docente estarían alertados de la situación y se esforzaría por ser tercio o quinto superior. Pero aplicar la norma de hoy a quienes se encuentran culminando la carrera es atentatorio del propio principio de seguridad jurídica.

Remedios legales como el proceso constitucional de amparo y la acción popular existen. No obstante, la solución al problema debe ser política, salvo que exista una medida cautelar sumaria que ordene la suspensión del concurso público en tanto se dilucide la constitucionalidad del decreto supremo. Mi escepticismo en la opción jurídica es que los plazos no juegan a favor de los docentes perjudicados, las reglas procedimentales son inflexibles, y la imparcialidad e idoneidad de los jueces no está del todo garantizada. Por lo tanto, la derogatoria de la norma, o su modificatoria, sería el primer gesto del Ejecutivo en vistas a una negociación política que incorpore a todos los actores involucrados.

Cumbres Internacionales y Gasto Público

Con gran júbilo el gobierno aguarda la realización del foro de APEC y la “V Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de América Latina, el Caribe, Unión Europea”, al punto de ser consideradas prioridades en la agenda pública nacional. Ello puede colegirse, sin duda, en los reiterados discursos del presidente Alan García y del primer ministro Jorge Del Castillo, aprovechando el acceso privilegiado del Poder Ejecutivo a las tribunas y primeras planas de los distintos medios de comunicación.

Para garantizar ambas cumbres se han adoptado medidas desproporcionadas como el exceptuar de austeridad, racionalidad y disciplina presupuestaria, así como inaplicar las normas de contrataciones y adquisiciones, a todas las actividades preparatorias. No menos racional es decretar 6 días no laborables para los trabajadores del sector público y privado de Lima Metropolitana y el Callao. Poco importa la productividad de las empresas en el ámbito privado así como la provisión de servicios públicos por la administración pública. Por un lado se espera mayor crecimiento, mayor producción de bienes y servicios, pero por otro se decreta días no laborables, siendo el gran perjudicado el trabajador.

¿Por qué? Porque la recuperación de las horas serán “consensuadas” con los empleadores, teniendo éstos la última palabra a falta de acuerdo. Por lo tanto basta el mal humor de los empresarios, o la ausencia de voluntad negociadora, para que incrementen unilateralmente la jornada laboral de los trabajadores. Todo por un protocolo exacerbado, o acaso la intención de boicotear protestas o movilizaciones sociales. ¿Y el fomento del turismo interno?

La promoción del turismo interno, en este caso concreto, sería un pretexto útil para solapar protestas sociales frente a un ministerio o entidad pública, e incluso en contra de las propias cumbres. Si lo que está en juego es el desarrollo turístico del país lo que se requiere fomentar no es el turismo interno (que tiene su dinámica propia) sino el internacional, cuyo impacto económico es mucho más significativo. En ambos casos, como medida clave, se debe fomentar la competencia aerocomercial, dado que la presencia de un férreo oligopolio encarece los costes de los pasajes aéreos.

He ahí la explicación de porqué un Lima – Cusco es más caro que un España – Alemania, España – Italia, España – Suiza, etc. Además los impuestos y tasas que pagan los viajeros son muy onerosos, y ningún aeropuerto del país, salvo el Jorge Chávez, tiene tráfico internacional consolidado, a pesar de que los aeropuertos de Iquitos, Cusco, Arequipa y otros pocos, ostenten la etiqueta de internacional. Ello sin duda favorece el centralismo y perjudica a las regiones del país, máxime cuando el gobierno se ha empecinado en privatizarlos.

También merece la pena encender el debate sobre la eficiencia del gobierno en la utilización de recursos destinados a la realización de ambas cumbres. Para el APEC se emitió por órdenes de servicio un total de 3 millones 317 mil soles, por órdenes de compra 2 millones 082 mil, contratándose además a 81 personas. Para la cumbre de mandatarios se ha contratado 70 personas, se ha gastado 1 millón 237 mil soles en servicios, 3 millones 052 mil en bienes y 14 millones 540 mil en contratos de obra y supervisión. Conclusión: Entre marzo y diciembre del 2007 se han realizado 650 órdenes por bienes y servicios, que en conjunto suponen un gasto total aproximado de 24 millones de nuevos soles.

El personal contratado fue de 151 personas, quienes vienen encargándose de la planificación, los preparativos, el protocolo y el posterior desarrollo de tan costosas cumbres internacionales. Por si fuera poco, el MINCETUR al sustentar su presupuesto 2008 hizo una demanda adicional de 414 mil soles para el APEC., pendiente en todo caso de un crédito suplementario. A todo ello cabe agregar el monto que el fisco dejará de percibir por los privilegios tributarios que se han otorgado El decreto supremo que reglamenta la ley 29188 dispone que los bienes destinados a dichas citas mundiales, provenientes del exterior, no estarán sujetos al pago de derechos Ad-Valorem, IGV e Impuesto Selectivo al Consumo. Tampoco estarán sujetos a la tasa de despacho aduanero y a cualquier tributo que grave su importación y los derechos antidumping.

Si eficiencia significa en el ámbito económico “hacer lo mismo con menos”, entonces el gobierno será ineficiente si se comprueba que podría haber organizando las cumbres con menos recursos económicos. En todo caso, tienen la palabra los especialistas en organización de eventos internacionales y protocolo, capaces de cuantificar el costo de bienes y servicios que requieren dichos compromisos. Mi impresión, sujeto a error, es que estamos ante un innecesario derroche de recursos, que no se justifica racionalmente. En todo caso, habrá que esperar los beneficios que como país anfitrión obtengamos.

Finalmente, estas cumbres padecen déficit de legitimidad social. La ciudadanía de a pié no la asume, no la hace suya, dado que su exclusión de dichos foros es evidente. En efecto, se trata de un ágora de elites políticas, empresarios, altos funcionarios gubernamentales, una suerte de corporativismo político empresarial, que abordarán políticas con incidencia en la sociedad. Por tal razón, y aunque la legitimidad sea subjetiva, es necesario tomarla en cuenta, máxime si consideramos que cuando una decisión pública no es aceptada por la mayoría, su fin es previsible, perdiéndose esfuerzos, tiempo, recursos y credibilidad, salvo mejor parecer.

El Sistema Penitenciario en la encrucijada

Con el inicio del año 2008 el gobierno ha consignado en la agenda política dos temas que desde nuestra perspectiva tienen relación directa con la gestión pública: La creación de un ministerio de ambiente y la potencial privatización del sistema carcelario. Si bien ambos, en estudio y análisis, forman parte del actual contexto político del país, resulta sintomática la inexistencia de debate en la sociedad civil, generándose un déficit de participación insalvable mientras no se entienda que la implementación de políticas públicas requiere, además de legitimidad democrática, el plus que puede proporcionarle un proceso dialéctico en el que confluyan los enfoques de una sociedad diferenciada.

Aunque la relevancia de ambas propuestas gubernamentales incite a abordarlos analíticamente, nos centraremos (por razones de espacio y tiempo) en la problemática que padece la gestión del sistema penitenciario, sin que por ello quepa restar importancia al tema ambiental, máxime cuando su contenido compromete aspectos álgidos de una organización: El diseño de la estructura organizacional, las normas procedimentales internas, la dinámica de las relaciones de poder, las funciones y competencias de los órganos que lo componen, entre otros aspectos intraorganizativos de capital importancia.

Para encarar el problema carcelario del Perú, el gobierno de Alan García ha designado una comisión de “expertos”, cuya tarea será determinar la viabilidad de la privatización para lograr la eficacia y eficiencia de la gestión carcelaria. La presidencia de tal comisión la tiene Gonzalo Prialé, un conocido hombre de empresa, cuya experiencia en el ámbito de los negocios no le da mérito suficiente para dirigir un grupo de expertos en gestión pública, aún siendo hijo de uno de los líderes históricos del APRA. He ahí el primer error del Ejecutivo.

Ahora bien, se vislumbra un segundo error del gobierno: Ceguera o incapacidad en la exploración de otros mecanismos que tiendan a superar las deficiencias del sistema penitenciario. En efecto, el pacto del APRA con la derecha más conservadora ha decidido -ex ante- la privatización. Por lo tanto el informe final de la comisión, estimo, no se pronunciará sobre la viabilidad o no de tal mecanismo, pues ello ya está decidido, sino sobre la forma y el modo como ha de implementarse. De ello da cuenta el aval de la ministra de Justicia (RM 0040-2008-JUS) así como el entorno neoliberal que rodea al gobierno.

Si pretendiéramos hacer un breve diagnóstico de la situación carcelaria habría que señalar el déficit de infraestructura, que redunda en hacinamiento; la sobrepoblación de reclusos que pugnan pena privativa a pesar de no existir sentencia sobre muchos de ellos; el problema vinculado con la alimentación y sanidad de los presos; la inexistencia de efectivos programas de educación y resocialización; la presencia de motines que terminan a veces con la pérdida de vidas humanas; la existencia de corrupción al interior de los penales; déficit en la seguridad y vigilancia de las cárceles, entre otros problemas de administración y gestión.

Ante tales deficiencias el Ministerio de Justicia ha propuesto como solución la privatización, adoptando por tanto uno de los mecanismos de externalización que propone el paradigma conocido en el argot académico como “New Public Management” (Nueva Gestión Pública). En efecto, este paradigma, de inspiración neoliberal, proclama que la eficiencia y eficacia de la gestión se logran a partir de la introducción de instrumentos gerenciales (propias de la actividad privada) en las administraciones públicas. De esta forma serían superados los problemas endémicos de la burocracia.

Ahora bien, si los problemas penitenciarios son evidentes, ¿es la privatización el mejor mecanismo? Me temo que no, primero porque no es la única modalidad de externalización, ni la más idónea; segundo, porque parecería que se está mal utilizando el concepto estricto sensu de privatización, y tercero, porque hay razones que permiten sostener que estamos una vez más ante propuestas gubernamentales improvisadas, habida cuenta el déficit de gestores públicos que padece la administración pública e incapacidad de los decisores políticos.

En efecto, la agencialización es un modelo que no se ha explorado y que podría ser una alternativa viable. No se trata de una externalización o tercerización, sino de la constitución de una agencia autónoma dentro del propio sector público. La característica típica supone un contrato de gestión en la que se establecen objetivos, indicadores de desempeño, evaluación por resultados, mecanismos de fiscalización y control. Las experiencias del Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, resultan ilustrativas, aunque algunas no hayan funcionado.

Tampoco se han explorado otros mecanismos modernos de colaboración entre el sector público y privado para proveer servicios públicos. Los partenariados público privados (partnerships) son un modelo usado en Reino Unido, Estados Unidos, y otros países de Europa continental, en el que diversos actores (gobierno, empresa, sociedad civil) interactúan en red para lograr la eficiencia y eficacia del servicio. Dado la estigmatización de la burocracia y el mito de que el mercado es más eficiente que el Estado, tampoco se ha planteado una seria reingeniería del sistema penitenciario, que proponga reformas innovativas en todos los ámbitos de la organización.

En el ámbito de la externalización, que es donde apunta la propuesta gubernamental, se está confundiendo el concepto de la privatización, desde que éste supone la transferencia de propiedad a un tercero. Y es que la privatización suele utilizarse de modo más apropiado cuando se trata de empresas estatales ineficaces cuyo capital o accionariado requiere transferirse. Por lo tanto, si lo que se pretende es contratar a un privado para que gestione los penales, no estamos ante una privatización sino ante una externalización de la administración o gestión, una mera concesión, o lo que es lo mismo un “contracting out”.

Si bien se ha podido arribar a un diagnóstico adecuado de la problemática, estimo que no se está siguiendo un análisis adecuado de la estructura institucional que subyace al sistema penitenciario. A mi juicio es necesario, luego de identificar los problemas, seguir con lo siguiente: Establecimiento de objetivos a mediano y largo plazo, los cuales deben ser compatibles con el plan institucional del sector justicia, ministerio público y poder judicial; identificar los distintos ámbitos de prestación del servicio carcelario, a efectos de determinar las ventajas y desventajas de la tercerización.

Tal identificación supone previamente una evaluación que genere la convicción de que el Estado saldrá ganando al externalizar el servicio (economías de escala, eficiencia, eficacia, mayor agilidad y flexibilidad, adaptación a entornos complejos o cambiantes, etc.). Posteriormente amerita el diseño de normas procesales y sustantivas que prevean indicadores de desempeño, evaluación por resultados, transparencia, control o rendición de cuentas, así como el establecimiento de responsabilidades en caso de incumplimiento de objetivos y metas propuestas previamente.

Por cierto, será crucial también dotar al privado de autonomía funcional, sancionar la intromisión política, así como evitar su “captura” por grupos de poder fáctico. Sólo de esta manera podrá lograrse la eficacia del sistema penitenciario. La externalización no es infuncional es sí misma. Funciona en algunos contextos y en otros no, con lo cual los 30 días de plazo que tiene la comisión de expertos es irracional, dado que se requiere mucho más para analizar experiencias similares en otros países (por ejemplo USA), y determinar la viabilidad o no del modelo.

¿Reforma de Estado o Contrarreforma?

Por vez primera, desde la asunción a su segundo gobierno, Alan García llegó a España, específicamente a la comunidad de Madrid, con el propósito principal de invitar a nuevas empresas ibéricas para que inviertan en el Perú, en un contexto de apertura comercial inédita, tratados de libre comercio, crecimiento económico sostenible, modernización de la administración pública, estabilidad jurídico tributaria con las multinacionales, y demás generosos beneficios con el gran capital e inversores internacionales.

Como gerente de marketing esa fue su gran misión, dejando felices a directivos y ejecutivos de empresas como Telefónica, Repsol YPF, BBVA, Santander, MAPFRE, entre otras que tienen inversiones en Perú y aquellas que tienen expectativas en invertir. La consecución de financiamiento para la lucha contra la pobreza y el analfabetismo, el tema medio ambiental, el fortalecimiento de los lazos de cooperación internacional, e incluso el apoyo de Zapatero para que intermedie un TLC con la UE al margen de la “Comunidad Andina de Naciones”, fueron objetivos meramente accesorios.

En medio de una agenda estrictamente económica evitó abordar la forma y el modo como viene implementándose la reforma del Estado, acaso por excesiva confianza en su viabilidad, quizá por considerarla trivial, o simplemente por evadir las burlas de un auditorio que, pienso, entiende mejor que su gobierno los procesos de modernización de las administraciones públicas y la gestión pública de las políticas sectoriales. García cree que para conseguir objetivos económicos, políticos y sociales, basta con un crecimiento envidiable de PIB. Lo institucional, lo organizativo, la gestión, no importan.

Craso error del gobierno. Poner en marcha el buen gobierno supone el diseño de una agenda política cuyas propuestas se traduzcan en políticas públicas, y en donde la ejecución e implementación de las mismas recaiga en manos de una adecuada administración central, regional, o local. Lo institucional, por tanto, importa, y mucho más de lo que imagina García, pues su relevancia permite despejar dudas como ¿Por qué el proceso de descentralización está paralizado?, ¿Por qué las entidades del sector público no logran los objetivos institucionales que se proponen?, ¿Por qué no hay eficacia y eficiencia en el presupuesto público?, o ¿Porqué tenemos los funcionarios que tenemos?

Si la gestión pública del país es precaria, la causa fundamental radica en la inexistencia de un Ministerio de Administraciones Públicas, órgano público capaz de dar lineamiento en gestión y administración, así como formular diseños organizativos y procesos innovativos de gestión que consoliden una adecuada provisión de servicios públicos. En el contexto mundial el Perú es una de las pocas experiencias que carece de una entidad clave como la mencionada. España, Brasil, México, Portugal, Venezuela, Costa Rica, Ecuador, Chile, cada uno con diferentes denominaciones y matices, son ejemplos ilustrativos que cuentan con un ministerio u otro ente rector con autonomía política, capaz de llevar adelante políticas de gestión pública. ¿Y lo que fue el CND, hoy secretaría de descentralización?, ¿Y la “Secretaría de Gestión Pública”? Son entidades inertes e infuncionales adscritas a la PCM, meros órganos de línea carentes de autonomía política efectiva, de las que no cabe generarse grandes expectativas.

Después del autogolpe de 1992 Fujimori mató al Instituto de Administración Pública (INAP) -órgano que pudo ser el germen de un futuro ministerio de administración- transfiriendo sus atribuciones a la “Dirección Nacional de Programación Multianual”, ente dependiente del MEF, cuyos resultados saltan a la vista: Inexistencia de planeamiento global, en virtud al cual no hay visión de país ni un plan de desarrollo nacional; marginación de la función pública, lo que explica la calidad de funcionarios públicos que detentamos; puestos y escalas remunerativas anárquicas; estructuras organizativas infuncionales; presupuestos huérfanos formulados sobre la base de meros indicadores macroeconómicos; escasa cultura del servicio civil; falencias sustantivas de la burocracia, las que hacen aflorar sus defectos y no sus virtudes.

Lógicamente, lo institucional supone voluntad política de quienes gobiernan y una reingeniería de la administración por parte de expertos. Requiere, asimismo, consenso y participación de la sociedad civil organizada en la formulación e implementación de reformas creativas. De esta forma, la creación de institucionalidad política gozará de eficacia y de legitimidad social. Si a ello le sumamos un blindaje normativo para evadir las corruptelas y viejas prácticas corporativas, nuestro proceso de reforma y modernización resulta prometedora.

Por tal razón, mi propuesta aboga por la creación de un Ministerio de Administración Pública, que albergue en su seno 3 vice - ministerios claves: Planeamiento y desarrollo, Reforma de Estado y Descentralización, y Función Pública y servicio civil. Cada una con sus diferentes organizaciones y élites burocráticas, con autonomía político normativa, y con alta profesionalización. Sólo a partir de esta reforma, podemos mirar con ojos optimistas las propuestas del gobierno en esta temática, y no saludar a priori, como algunos incautos, la creación de un ministerio de medio ambiente.

Ojo, pestaña y ceja

Días atrás el Ministro de Educación ultimó detalles de la convocatoria a concurso público para docentes, en virtud a la ley 28649 y el DS 027-2007-ED. Para tal efecto, se han previsto en total 23,733 plazas vacantes a nivel nacional, destinadas a educación especial, alternativa, regular (que incluye básica, primaria, secundaria), y educación técnica productiva. La medida ha generado expectativas en 120 mil profesores que van a tentar una plaza, y no se ha hecho esperar algunos cuestionamientos del SUTEP a ciertas disposiciones del sector.

El citado concurso obedece al propósito central del gobierno: Encarar la crisis de la educación, a partir de la mejora progresiva en la calidad educativa del país, traída a menos por diferentes actores que en conjunto son responsables solidarios de nuestra precaria formación escolar. En tal sentido, se exigirá una calificación mayor a 14 para acceder a la segunda etapa, se valorará la pertenencia de los candidatos al tercio superior de pregrado, y se cuidará que no tengan destituciones, suspensiones, u otras sanciones impuestas en los últimos 5 años de carrera magisterial.

Si bien podemos estar de acuerdo en que la educación del país requiere mayores docentes, altamente competentes, capacitados académica y emocionalmente, es necesario tener en cuenta que el incremento de los recursos humanos no supone per se el logro de la eficacia y eficiencia educativa. El problema de la formación educativa no es mono causal, dado que su crisis obedece también a otros factores como el irrisorio gasto público en el sector, precarias remuneraciones, ausencia de incentivos a los maestros, escasa formación profesional, planes curriculares caducos, patrimonialización del sector por un sindicato decimonónico y ausencia de políticas públicas innovadoras.

Por cierto, no escapa como factor desencadenante de tal crisis la intromisión de los gobiernos de turno en los concursos y nombramientos realizados año tras año. Es sabido que por la importancia del sector y otros sectores como salud, justicia, interior, defensa y relaciones exteriores, la normativa presupuestal es algo más flexible para contratos y nombramientos anuales, siendo aprovechado por los partidos de gobierno para congraciarse con su militancia, carnetizada o no, y con los allegados al entorno político.

Evidencias empíricas de intromisión política hay muchas, y en la medida que el gobierno aprista está empecinado, dizque, en una reforma integral, conviene traer a colación el nombramiento de miles de docentes escolares durante su primer gobierno, más por filiación política que por mérito propio. Desde esa perspectiva, resulta imperativo estar atentos y vigilantes ante el concurso público venidero, dado que no solamente está en juego el sector educativo, sino también salud y sanidad, así como obras de infraestructura social.

En efecto, otros sectores han quedado habilitados para contratar o nombrar personal, al amparo de la ley del presupuesto 2008, cuyos anexos curiosamente no aparecen adjuntos a la norma. De esta forma, se prevé 1,724 nombramientos en salud; 308 plazas para 6 universidades públicas del país (entre docentes y personal administrativo); 1,288 para el Poder Judicial; 225 en favor de la ONP y 2,107 para el Ministerio Público. Otros sectores son: Defensa (1,314), Interior (7,230), RREE (45), DEVIDA (11), RENIEC (350), etc.

Esta amplitud de nombramientos y contratos son excepciones a las disposiciones de austeridad, racionamiento, y disciplina del gasto público. Las otras entidades del sector público no pueden contratar, menos nombrar, si no existe una plaza debidamente presupuestada. Lo cierto, en todo caso es que como ciudadanos activos pongamos en marcha procesos de auditoria social, con la finalidad de poner coto y freno a las conductas antidemocráticas y arbitrarias a la que ya nos tiene acostumbrados el gobierno aprista.

Procura sobremanera el doble discurso que sobre la descentralización de la educación viene esbozando el presidente García. Un tiempo atrás propuso el “shock” de la descentralización, en el que se daría la transferencia de educación a los gobiernos locales, sin embargo, los nombramientos y concursos siguen siendo manejados desde el Ministerio de Educación, desconcentrando algunas funciones y reservando las cuestiones meramente operativas en las UGELs y en las direcciones regionales de educación.

Urge corregir la propuesta de municipalizar la educación, redireccionando la transferencia de esta competencia a las regiones. Es vital que éstas coordinen con el SUTEP, las APAFAS, los municipios, los CCR, expertos en el tema, para la elaboración de nuevos currículos que respondan a la realidad vigente. Materias caducas e infuncionales como religión deben ser optativas; la formación del alumno debe ser científica, cívica, humanista y moral. Sin ello, y otras medidas vanguardistas de reforma educativa, seguiremos a años luz de los países más desarrollados, y probablemente la brecha se acreciente, porque son los hombres y mujeres del mañana, de cuya formación depende el progreso de una sociedad.

Prevaricato consumado del JNE

El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) acaba de emitir una resolución, sin parangón alguno, negándose a cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional, por la que se dispuso la convocatoria a consulta popular, que decidiría, en buena cuenta, la devolución o no de los aportes que realizaron los fonavistas. De tal conducta prevaricadora sólo caben dos alternativas: O los magistrados del JNE ignoran los elementos básicos del Derecho Constitucional, o estamos una vez más ante una maniobra política del gobierno aprista.

El premier Del Castillo, fiel a su estilo, ha hecho una afirmación a las que ya no tiene acostumbrados: “El gobierno estudiará a fondo el caso FONAVI”. Yo me pregunto, ¿No estamos acaso frente a la intromisión del gobierno en un asunto estrictamente jurídico?; ¿Por qué el gobierno se auto atribuye potestad revisora que no le compete?; ¿Cabe atribución mediadora alguna del Poder Ejecutivo ante un supuesto conflicto entre dos órganos constitucionalmente autónomos?; ¿Le corresponde al gobierno determinar qué es ejecutable, y qué no?

Conviene recordar que El FONAVI fue instaurado en 1979 (ley 22591) para satisfacer las necesidades de vivienda de los trabajadores en el país. En 1998 el régimen fujimorista lo convirtió en Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES), consciente de la utilización del fondo en fines ajenos a los que se había previsto al momento de su creación. El 2001 la asociación de fonavistas presentó un proyecto de ley, de iniciativa ciudadana, que ordenaba la devolución de sus aportes; sin embargo, el Congreso rechazó el proyecto, aprobando una ley con disposiciones distintas a las inicialmente planteadas.

La asociación, para lograr su cometido, invocó un referéndum en cumplimiento estricto de la ley de participación ciudadana. Hasta aquí nada nuevo. El problema se suscita cuando el JNE, siguiendo los postulados de Kuczynsky, declara improcedente el pedido de consulta popular, arguyendo que el tema tributario es ajeno a cualquier referéndum. Este negativa devino en un proceso de Amparo que a la postre ha suscitado un enfrentamiento entre TC y JNE, pues a juicio de éstos, sus resoluciones en materia electoral son irrevisables.

He ahí la primera equivocación del órgano electoral, dado que sus resoluciones son irrevisables en tanto y en cuanto no vulneren derecho fundamental alguno. Cuando existe violación al debido proceso legal, las resoluciones del JNE, del CNM, y del propio Poder Judicial, son perfectamente revisables. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sentado jurisprudencia reiterando que no cabe invocar campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de especial protección constitucional otorgada a determinadas resoluciones del órgano electoral (Expediente 2409-2002-AA/TC).

La segunda equivocación del JNE es no aceptar que el TC es el supremo intérprete de la constitución, capaz de “enmendar la plana” al Parlamento y al Ejecutivo. En todo Estado de Derecho el ejercicio del poder es reglado. No hay entidad estatal ni organismo público que no esté sometido al impero de la Constitución, el mismo que exige a los Poderes del Estado y demás entes públicos un debido ejercicio de sus atribuciones y funciones. El control constitucional de las leyes y la decisión final de los procesos de garantía están reservados única y exclusivamente a los magistrados del TC.

El tercer error del JNE es desconocer que las decisiones del TC son cosa juzgada, por lo que no cabe impugnación o revisión alguna por ningún fuero del país. Pretender contrariar la jurisprudencia del TC, cuestionar el contenido de sus decisiones, o simplemente no acatar sus fallos, atenta contra el principio de seguridad jurídica, y supone un desacato a su autoridad, pasible de sanción. Los aportes al FONAVI, nos guste o no, no tienen naturaleza tributaria, por lo que cabe el referéndum.

El cuarto lapsus del JNE, y también del gobierno, es desconocer que el TC tiene la potestad de ordenar o no la devolución de tributos pagados indebidamente. Aunque sus sentencias no tienen carácter retroactivo, en principio, podrían declarar nulo un acto pasado, cuyas consecuencias tengan un impacto directo en la caja fiscal. El APRA, preocupado siempre en lo monetario, ordena al tonto útil de Jhony Peralta que acuse constitucionalmente a tres magistrados del TC, recordando el triste papel de Chirinos Soto en 1997.

Este acontecimiento causa honda preocupación, porque no estamos en la etapa de determinar si los aportes de los fonavistas tuvieron o no naturaleza tributaria; tampoco es momento de pronunciarse sobre el ámbito material de la autonomía del JNE y la irrevisabilidad de sus resoluciones en materia electoral; menos aún, es oportuno evaluar si el MEF está en capacidad de restituir los 20 mil millones de soles estimados. Estamos frente a un momento crítico que pone en serio cuestionamiento la vigencia misma del Estado de Derecho, y la efectividad del referéndum como expresión efectiva de democracia directa.

No hay duda que el JNE se ha extralimitado en sus funciones por presión política. Su función debía agotarse en verificar las firmas requeridas para convocar el referéndum, más no en pronunciarse respecto al fondo del asunto. En todo caso, se ha consumado prevaricato de los miembros del JNE, y la sanción ejemplar que cabe es la destitución, previo sometimiento a Antejuicio, conforme lo prevé la vigente constitución política. ¿Qué esperamos los ciudadanos para presentar otros proyectos de ley que cuestionen el statu quo?

Venezuela: Entre lo democrático y autoritario

Han transcurrido escasos días después de la celebración del referéndum en Venezuela, y hasta ahora no se ha dado un análisis politológico sobre el tema, menos aún se ha polemizado sobre las implicancias de los resultados en la gobernanza del país bolivariano. En efecto, diversos artículos han circulado por los medios de comunicación, evocando en un sentido u otro los resultados de la consulta popular. Para Washington, se trata del triunfo de la democracia; para Chávez, por el contrario, se ha perdido la batalla y no la guerra.

El escrutinio denota, en principio, la polarización de Venezuela en dos grupos antagónicos, con lo cual la representación política del Parlamento arroja una distorsión evidente, merced a una oposición irresponsable y desorganizada que claudicó en las elecciones generales. De esta forma, la amplia mayoría que tiene Chávez en el Parlamento no se condice con el 50% de ciudadanos que se oponen a su proyecto político. La dialéctica Mayoría – Oposición no existe en el país, no por imposición del gobierno, sino por voluntad de sus detractores.

Al desfase de la representación política se suma la esencia democrática que subyace al referéndum convocado. Toda consulta popular es un mecanismo de participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos de la nación. El mero hecho de haberlo convocado expresa vocación democrática del propulsor, al margen de los contenidos que pudieran tener las disposiciones constitucionales objetos de reforma. Al fin y al cabo, la reforma constitucional fue una propuesta de Chávez, sólo eso, ausente de carácter vinculante.

Un estudio comparado entre el sistema político peruano y el venezolano, nos demuestra que el mecanismo de reforma constitucional es más democrático en el segundo, pues en el Perú con 80 votos congresales, en 2 legislaturas sucesivas, puede evadirse el referéndum, mientras que en Venezuela toda reforma constitucional, aunque fuera parcial, requiere ir a las urnas. Recuérdese además que no tenemos la revocatoria del mandato presidencial a la mitad del periodo, tal como sí lo posee el sistema constitucional bolivariano.

Lo mismo cabría sostener respecto a la asamblea constituyente. Si en Venezuela no la convoca el presidente ó los 2/3 del Parlamento, lo puede hacer el 15% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral. En cambio, el vacío normativo existente en Perú determina que la convocatoria sea una potestad discrecional del presidente (como lo hizo Fujimori con el CCD), quedando la ciudadanía imposibilitada de exigir, legal o constitucionalmente, constituyente alguna.

Pero entonces, ¿es Chávez el leviatán latinoamericano? Me temo que la respuesta depende del ángulo desde el que se le quiera juzgar. Para la tradición constitucional liberal de Europa el régimen venezolano no es democrático, porque la filosofía occidental tiende a maximizar los indicadores democráticos centrados en los derechos derivados del principio de libertad. Ello explica porqué para la “freedom house” Venezuela es un país parcialmente libre, al igual que Ecuador y Bolivia.

Desde un enfoque social, en cambio, la república bolivariana es una democracia imperfecta como todas, dado que la igualdad es tan importante como la libertad. La existencia de una desigualdad patógena en Latinoamérica, en el que amplios sectores sociales son aún excluidos, es un imperativo para dirigir la mirada occidental en este sentido. En una comunidad política es imposible ser libre con tanta desigualdad, así como también es difícil ser igual no siendo libre.

Sí llama la atención la diferencia de trato que la Unión Europea y Estados Unidos otorgan a los países, dependiendo de los intereses geoestratégicos y comerciales en juego. Europa emplazó a Venezuela para garantizar un referéndum transparente y no cuestionado, pero se quedó muda respecto a Moscú, donde el tema de los derechos, libertades y sucesos previos a la victoria de Putín fueron cuestionados por la oposición rusa. Ello obedece ciertamente a que Rusia es el proveedor principal de petróleo a la Unión Europea.

Lo cierto es que Chávez no es sino el resultado de la estigmatización de sus detractores. El “comandante” no es lo que parece. Tiene actitudes autoritarias igual que Alan García, y su exacerbado personalismo es propio de un caudillo dispuesto a todo. Las torpezas que comete dan un mensaje de peligro evidente. Por tal razón, es imposible que logre consolidar un proyecto socialista como Cuba. El contexto venezolano dista diametralmente del cubano; Caracas no tiene a un Fulgencio Batista, y Chávez carece del carisma y las dotes de un líder como Fidel Castro.

Crecimiento económico y fuga de capital humano

En el transcurso de las últimas semanas, tres noticias en el ámbito económico coparon las tribunas de los diferentes medios de comunicación: El otorgamiento del grado de inversión BBB (low) por la agencia canadiense “Dominion Bond Rating Service” (DBRS), merced a la fortaleza de nuestra economía; el crecimiento económico sostenido en términos del PIB, cuya proyección para el 2008 sería de 9%, según Alan García; y la ratificación del TLC por la cámara baja estadounidense, cuyo efecto permitiría mayor bonanza económica y por tanto mayor empleo.

El gobierno aprista, seguro que con los tratados comerciales los índices de desempleo se verán reducidos significativamente, espera la ratificación del TLC por el senado americano, persigue a costa de la comunidad andina negociaciones con la Unión Europea, y viene consolidando sus relaciones comerciales con Singapur y Tailandia. Si la ecuación: mayor inversión = a mayor crecimiento, y mayor crecimiento = a mayor empleo, ¿porqué existe fuga considerable de capital humano?; si el crecimiento anual del PIB es uno de los más altos en Latinoamérica, ¿porqué miles de peruanos están emigrando?

Una revisión detenida de los datos proporcionados por el Consulado Español revela cifras sorprendentes: Entre el 01 de agosto y el 31 de octubre del presente año se han concedido 7,374 visados, siendo negados únicamente 113 solicitudes. Es más, entre el 01 de noviembre y el 12 del mismo mes (en escasos 12 días) 1,325 personas obtuvieron visa, frente a una persona a la que le fue negada. Dentro de poco, por si ya ha sucedido, se irán del país 8,699 peruanos, lo cual resulta alarmante si constatamos las interminables colas que día a día se postran en el susodicho consulado.

Lo peor de todo es que no estamos hablando de visados de turismo, negocios, o tránsito aeroportuario. Se trata de visados por trabajo y residencia por cuenta ajena, reagrupación familiar, y una cantidad ínfima de visado de estudios. El problema se agrava si tomamos en cuenta que no consideramos otros países de destino como Estados Unidos, Argentina, Chile, resto de Europa. Asimismo, nos estamos refiriendo a la emigración legal, dejando fuera el número no registrado de emigrantes ilegales que se van del país.

Si hay empleo, y en los años subsiguiente habrá mayor oferta laboral, ¿porqué se van los peruanos progresivamente? El argumento de que en España se gana mucho más que acá es simplista, dado que el mayor salario que se percibe se compensa con el mayor gasto que supone vivir en Europa. Los aproximados 800 euros mensuales que se está retribuyendo a camareros, mozos, albañiles, agricultores, entre otros empleos que demandan mano de obra barata, no genera mayor utilidad si consideramos que el precio promedio de una habitación en Madrid oscila entre 300 y 700 euros, sin contar la alimentación, el transporte, y otras necesidades básicas.

Los compatriotas se van porque allá existe mayor estabilidad laboral, pero sobretodo, porque sus empleos les ofrecen derechos laborales y sociales que aquí no se garantizan. El derecho a la seguridad social pública se complementa con el acceso a un sistema de sanidad universal propio de un Estado de bienestar. Sin embargo, España no es la panacea para el desempleado peruano, ni mucho menos ofrece tales ventajas de manera incondicional. No es la panacea, porque los inmigrantes tienen que ingeniárselas para tener más de un empleo y obtener mayores ingresos.

Ahora bien, ¿quién es el gran beneficiario por la migración legal? Sin duda, el país ibérico. Para nadie es sorpresa que España, podría decirse Europa, es un Estado plagado de población vieja, siendo indispensable mayor fuerza laboral joven para soportar la seguridad social de millones de ancianos. Si a ello se suma que la tasa de natalidad de las mujeres españolas no llega al 2%, es evidente que en los próximos años se requerirán mayores inmigrantes. Ello explica los programas alemanes y españoles (el cheque baby) destinados a sus nacionales para fomentar un índice mayor de natalidad.

La situación descrita amerita la siguiente reflexión: Es cierto que un desempeño económico favorable es necesario para la consolidación de la democracia y el fortalecimiento de la gobernabilidad, pero la bonanza económica será inútil en tanto y en cuanto no responda a otras precondiciones de desarrollo. El presidente García y el partido de gobierno se equivocan de cabo a rabo cuando sostienen que tal crecimiento es suficiente. Y es que la tesis del determinismo económico resulta hoy anacrónica, siendo insuficiente por sí misma para lograr el desarrollo político y social de cualquier sociedad.

Por lo tanto, todo crecimiento económico será efectivo si viene acompañado de una seria institucionalidad política y de un adecuado desarrollo humano y social. Pero cuidado: Cuando la institucionalidad política es formal y no real; cuando las decisiones que involucran amplios sectores sociales se adoptan sin participación ciudadana; o cuando no hay respuesta a las demandas sociales básicas, o la misma es deficiente o excluyente, estamos frente a una democracia incompleta.

De esta forma, un gobierno incapaz de impulsar el desarrollo humano y social de sus ciudadanos, generará una crisis de gobernabilidad, aún cuando haya suscrito decenas de tratados comerciales, o haya obtenido PIBs similares a China e India. Si el desarrollo político, económico, social, no avanza en paralelo y en beneficio de la mayoría (los pobres del Perú), se vive un mundo artificial en el que la grave descomposición social se solapa con periodos de bonanza económica o con elecciones libres y transparentes.

Presupuesto público y privilegio de algunos

Cada año los distintos gobiernos nacionales, con ciertos matices cada uno, otorgan una porción del presupuesto a ciertas personas jurídicas, que a pesar de ser ajenas al sector público gozan de asignación presupuestal como si se tratara de pliegos presupuestarios u organismos públicos descentralizados (OPD). Aunque la cifra otorgada a estos privados no tenga un impacto significativo para la caja fiscal, lo cierto es que su vigencia denota una contradicción evidente para un gobierno que grita a los cuatro vientos ser austero y eficiente en el manejo de los recursos.

El rubro “Subvenciones para personas jurídicas” (Anexo A del proyecto de ley de presupuesto para el año 2008) es una muestra plausible de la concesión graciable del gobierno aprista. El gasto total que supone dicho rubro asciende a casi 36 millones de soles, y aunque el detalle desagregado consigne la identificación de la entidad privada, el pliego de egreso, y el monto asignado, en los siguientes párrafos identificaremos a las personas jurídicas que desde nuestro punto de vista no merecerían ser receptoras de ingresos públicos.

La iglesia católica es la entidad privada más privilegiada, pues percibirá del Ministerio de Justicia la friolenta cifra de 2 millones 602 mil soles. En un clima de racionalidad del gasto y sobretodo de la gestión del presupuesto orientado a resultados (tal como esbozan los “reformadores” del entorno gubernamental) ¿Qué resultados espera el gobierno de esta asignación presupuestal?; ¿Cuáles serán los indicadores que permitan medir el desempeño de la iglesia?; ¿Lograr la conversión al catolicismo de tantos agnósticos y ateos en un 60%, o acaso garantizar el paraíso al 70% de quienes dejan este mundo?

Los defensores de la iglesia sostendrán que su labor no se agota en predicar la palabra divina, sino que también comprende acciones y programas sociales destinados a los más necesitados del país. Sin embargo, la labor social de la iglesia no está en tela de juicio, al fin y al cabo encuentran justificación otras subvenciones otorgadas a escuelas hogares de niños huérfanos, centros de rehabilitación y reposo, institutos de educación, hogares clínicas, y otros tantos patronatos destinados a los menos favorecidos, algunos de los cuales son dirigidos también por la iglesia.

Nuestra crítica se enfoca más bien en la partida especial que recibe la iglesia católica, probablemente para gastos corrientes. La labor social bien podría ser desplegada por el propio Estado a través de sus programas sociales y proyectos de infraestructura productiva. Si la iglesia católica va ayudar a los pobres con recursos propios, provenientes del Vaticano o de financiamiento exterior, en hora buena; pero si lo hace con recursos del Tesoro, por una cuestión de transparencia, vigilancia y rendición de cuentas, es mejor que lo haga el Estado.
De otro lado, llama la atención la discriminación del gobierno hacia las otras iglesias, pues siendo el Perú un Estado laico cabría esperar similar trato, al fin y al cabo las demás iglesias también desarrollan actos de caridad.

Otros grandes privilegiados, cuya asignación presupuestaria no se justifica, están vinculados a la policía y a las Fuerzas Armadas. El Ministerio del Interior desembolsará 3 mil soles para la Asociación de Coroneles en retiro; 5 mil en favor de la Asociación de Oficiales Generales PNP; 4 mil para la Asociación de Oficiales Generales FFAA y PNP; 37, 500 en beneficio del obispado castrense; 301 mil para centros educativos PNP; 18 mil para zonas judiciales PNP; y la sorprendente cifra de un millón doscientos a favor del Comité de Damas PNP.

Por su parte, el Ministerio de Defensa otorgará 231 mil soles a la Asociación de Oficiales Generales y Almirantes; 44 mil a la Asociación de Capitanes de Navío, Coroneles FFAA y PNP en situación de retiro; 30 mil a la Asociación de Comandantes FFAA; 99 mil a la Asociación de Oficiales FAP; 60 mil a la Asociación de Oficiales retirados FFAA; 72 mil a la Asociación “Stella Maris”; 300 mil al Comité Femenino de Apoyo; 80 mil a instituciones religiosas; y 130 mil soles a favor del obispado castrense.

Por lo tanto, estamos ante una comprobación empírica de derroche fiscal. Las buenas intenciones que puedan tener estos privados no se condicen con los objetivos y estrategias que las entidades públicas han fijado para la consecución de sus fines institucionales. Al mismo tiempo, al ser personas jurídicas de derecho privado, la fiscalización y responsabilidad por el uso del dinero se difumina, aún cuando se trate de fondos públicos. No existe, por tanto, el escenario adecuado para que opere efectivamente el “accountanbility.”

Si bien estas subvenciones generosas no son invención del APRA actual, pues data de años atrás, lo cierto es que la responsabilidad del gobierno de turno es concreta, porque teniendo conocimiento previo de la situación ha mantenido deliberadamente el statu quo. ¿El Parlamento pondrá coto a este despilfarro? Lo dudo, porque también desembolsará 35 mil soles a favor de una persona jurídica no identificada, al menos no aparece el nombre en el proyecto de presupuesto del Ejecutivo. ¿Aparecerá en el Registro Público?

Movilizaciones sociales: Entre lo inevitable y legítimo

En medio de un clima de permanente ingobernabilidad que vive el país, la “Confederación General de Trabajadores” (CGTP) ha convocado una movilización social para este 08 de noviembre, en el que diversos partidos políticos, organizaciones sociales, cocaleros, frentes de defensa, maestros, estudiantes, sociedad civil, entre otros colectivos, no serán ajenos a la jornada nacional, dado el contexto político crítico y la incapacidad del gobierno para dar respuesta a las distintas demandas ciudadanas.

La respuesta del gobierno no podría ser de otro modo: Rechazo a toda protesta social por suponer un jaque a la estabilidad política. Tal actitud, sin embargo, comporta una reacción antidemocrática que expresa un grave desconocimiento de la esencia que subyace a toda movilización. Urge, por tanto, plasmar algunas razones políticas y jurídicas que expliquen la legitimidad de las movilizaciones sociales, razones de peso que por cierto contradicen los frágiles argumentos del APRA, en su intento por boicotear o restar importancia a la jornada nacional.

Jurídica y constitucionalmente, la movilización es una expresión del derecho fundamental a participar en la vida pública del país. El ciudadano no solamente debe ser concebido instrumentalmente para acudir a las urnas cada cierto tiempo, sino que está facultado para ejercer una ciudadanía más activa en los asuntos económicos, sociales, políticos, culturales, y todos aquellos cuanto atañen a la comunidad política en la que vive. Desde esta perspectiva, las movilizaciones no sólo son importantes, sino necesarias, puesto que permiten conocer las demandas sociales postergadas o no atendidas.

Políticamente, las movilizaciones son una respuesta al modelo presidencial que caracteriza nuestro régimen político. En efecto, el sistema político del Perú está diseñado para que en el primer nivel de gobierno no exista auditoría social que haga efectiva la responsabilidad del presidente de la república y del Parlamento. A diferencia del segundo y tercer nivel de gobierno, en el nivel nacional no existe la revocatoria del cargo, remoción alguna, menos referéndum revocatorio. Ejecutivo y Legislativo son elegidos por un periodo fijo de mandato, no habiendo lugar para recambio de gobierno, salvo supuestos excepcionales y fortuitos.

Con un presidente irresponsable políticamente (los que responden son los ministros) e irresponsable penalmente durante su mandato (salvo tres delitos prescritos en la constitución); y con un Parlamento donde el mandato es irrenunciable e irrevocable, además de la exigencia de mayorías calificadas para el antejuicio político, las movilizaciones expresan una suerte de válvula de escape del régimen político, dado que llegado a su clímax puede devenir en situaciones similares a los acaecidos en Ecuador (Mahuad, Bucaram y Lucio Gutiérrez) o Bolivia (Sánchez de Lozada y Carlos Mesa).

Ahora bien, la gestión de Alan García, fuertemente cuestionada por su condescendencia con el gran capital; por su ineficacia en cuanto a reforma de Estado y modernización de la gestión pública; por su ineficiencia en la formulación de políticas públicas; por la corrupción en que está sumida; por su carácter cuasi autoritario; y por la exclusión de las reivindicaciones sociales de sectores tradicionalmente marginados, hace inevitable y legítima la protesta y el rechazo en las calles de los ciudadanos organizados o no.

Los sucesos que envuelven al SIS y al Ministerio del Interior; la provocadora propuesta del Parlamento para sustentar únicamente el 30% de gastos operativos; la ineficacia del FORSUR; la pretendida subordinación del tema ambiental y ecológico a la explotación minera y energética; la distribución nada equitativa del presupuesto público 2008; las políticas centralistas que bloquean el proceso de descentralización, so pretexto de una supuesta ineficiencia de los gobiernos subnacionales, son sólo algunos ejemplos evidentes que están conduciendo al país a un abismo sin salida.

La jornada de lucha del 08 de noviembre es una advertencia al gobierno para que cambie el rumbo de sus políticas. Al fin y al cabo es el pueblo el único detentador de la soberanía nacional, ¿O no?

En Octubre no hay Milagros

El gobierno del APRA, enfrascado en una muy peculiar “reforma de Estado”, viene adoptando decisiones políticas que desnudan serias limitaciones en temas claves de la administración pública, régimen político, gobernanza y gobiernos multinivel. Con demasiada parafernalia, Alan García viene soslayando la reciente creación de la “Oficina Nacional Anticorrupción” (ONA), al punto de otorgarle cierto carácter vanguardista. Pero ¿Qué hay detrás de esta medida?, es decir, ¿Cuál es lo novedoso de este raro ingenio del Poder Ejecutivo?

Lamentablemente, la ONA es una medida contraria a todo intento de modernización del Estado, incluso a aquél que tanto encanta a los grandes reformadores neoliberales. Primero, porque se trata sólo de un mero cambio de etiqueta. El “Consejo Nacional Anticorrupción” (CNA), creado por Toledo, queda desactivado, llamándose ahora “Oficina Nacional Anticorrupción”. Si cada gobierno va a crear su propio zar anticorrupción, el carácter permanente y la adopción de medidas de mediano y largo plazo son un saludo a la bandera. La lucha contra la corrupción es una política de Estado, no de gobierno.

Segundo, la ONA será al igual que su antecesor una entidad infuncional. Martín Belaúnde Moreyra brilló por su incapacidad al frente del CNA, y la jueza Carolina Lizárraga no es garantía de eficiencia y eficacia institucional, al margen de los méritos académicos y profesionales que posea. ¿Por qué? Porque las entidades del Estado requieren expertos en administración pública. Los abogados, sociólogos, antropólogos, tienen un campo de estudio que dista diametralmente de aquél vinculado a la gestión pública. La burocracia nacional requiere gestores, no procuradores ni científicos sociales.

Tercero, la ONA es un ejemplo evidente de duplicidad de funciones. La corrupción es un delito de función tipificado en el Código Penal, por lo que cualquier persona natural puede denunciar su comisión en el sector público. No se requiere de un órgano ad hoc para canalizar denuncias ciudadanas o realizar funciones investigadoras, dado que compete al Ministerio Público la investigación de los delitos, y a los procuradores públicos, la defensa de los intereses del Estado. El rol de la “Contraloría General de la República” y del Parlamento también se circunscribe a este cometido.

Cuarto, la ONA no es una entidad autónoma desde que está circunscrita a la PCM. La elección y remoción de su jefe es potestad exclusiva del presidente de la república, con lo cual el supuesto carácter independiente y apolítico pierde todo sentido racional. El jefe de la ONA está subordinado al Premier y al presidente. Tan es así, que el Manual de Operaciones de la ONA debe ser aprobado por la PCM, razón por lo que los principios democráticos de independencia y autonomía sólo existen en el imaginario del gobierno.

Quinto, la ONA no es, ni será un órgano neutral. Al ser dependiente del gobierno de turno, su blanco serán los pocos funcionarios de oposición, o aquellos independientes de mando medio, que sirven en la administración pública. Los burócratas dorados, los altos funcionarios estatales, allegados al gobierno por filiación política o no, serán inmunes, desde que gozan de ciertas prerrogativas funcionales. El ejemplo de los ministros de salud e interior es una muestra evidente de blindaje.

Sexto, la ONA es una muestra palpable del espíritu centralista del gobierno nacional. Los gobiernos regionales y municipales cuentan con procuradores y auditores propios que pueden denunciar la corrupción que se cometa en sus respectivos órganos de gobierno y burocracias subnacionales. Sin embargo, la presencia nacional que tendrá la ONA, vía oficinas desconcentradas a nivel departamental, o a través de convenios interinstitucionales, contradice todo intento de descentralización.

Finalmente, la promoción de la ética en la función pública y la prevención de corrupción es un cometido encomiable. Sin embargo, no se requiere de una entidad pública para ello, desde que se trata de una tarea bastante abstracta, compleja, difusa, y de largo aliento. Los programas de sensibilización, educación y ciudadanía, entre otros, perfectamente podrían ser ejecutados por organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades, colegios y escuelas de enseñanza. Todo hace prever que la ONA será un desvergonzado reducto de trabajo para militantes apristas y demás allegados.

En octubre no hay milagros. Y no los hay, porque el APRA no tiene en su seno gestores públicos capaces de formular políticas públicas eficaces; tampoco tiene decisores políticos de talla para dirigir las carteras sectoriales. ¿Y los independientes? Salvo que busquen figuretismos particulares, persigan intereses privados, o se trate de falsos especialistas, difícilmente asumirán puestos claves del aparato estatal, dado que independientes de gran nivel académico y personal, al margen del perfil ideológico que posean, no se prestan para servir a gobiernos corruptos y autoritarios.

Censura ministerial y juegos de poder

En los próximos días se decidirá la suerte del Ministro del Interior, Luis Alva Castro, a raíz de la moción de censura que planteará la oposición parlamentaria. La alianza de gobierno, APRA-UN-Fujimoristas, no tiene una posición unánime al respecto, dado que la extradición de Alberto Fujimori tuvo un impacto no deseado para la relación armoniosa que reinaba al interior de la alianza, sobretodo tratándose de políticas públicas con claro perfil neoliberal y de espaldas a las reivindicaciones ciudadanas.

La fuerza cuantitativa del APRA fue insuficiente para evitar la interpelación ministerial; aún así, la disciplina del partido será categórica para oponerse a la censura ministerial, más aún tratándose de un militante perteneciente a la oligarquía aprista. Para los fujimoristas, el rechazo o aprobación de la censura dependerá de las concesiones graciables que oferte el APRA en beneficio de Alberto Kenya. Por ahora, ya consiguieron que el abogado del extraditado sea designado presidente de la comisión de reforma del Código Penal, cargo clave si consideramos que en el ámbito penal se permite la retroactividad de la ley siempre que sea más favorable al reo.

La derecha peruana, una vez más, ni chicha ni limonada. La dirección del voto congresal será determinada en la reunión previa que tenga el grupo parlamentario. No obstante, parece que se otorgará libertad para que sus miembros realicen un voto consciente, no tanto por la no sujeción a mandato imperativo, sino porque las irregularidades existentes en torno a la adquisición de patrulleros chinos y pertrechos policiales, resultan evidentes. De todas formas, los negociadores del APRA tienen aún posibilidades de acumular fuerzas para impedir que su ministro se vaya a casa.

Pero más allá del juego de poder que se esté tejiendo entre los miembros componentes de la alianza, y al interior de cada uno de ellos, importa centrar algunas reflexiones politológicas en torno a la censura, dado el mal entendido que sobre ella tienen algunos “analistas políticos”, parlamentarios, líderes de opinión, medios de comunicación, y otros actores socio políticos.

Al igual que la invitación a los ministros para informar, la interpelación ministerial, la solicitud de informes al gobierno, el voto de investidura, y el antejuicio constitucional, la censura es un procedimiento de control político del Parlamento al gobierno, cuyo propósito es determinar la responsabilidad política del gabinete, del premier, o de los congresistas individual o colectivamente considerados. Su aprobación fuerza la renuncia del censurado y obliga al presidente a aceptar la dimisión del ministro responsable.

Si la finalidad de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política, se equivocan los parlamentarios cuando intentan dilucidar aquellos actos jurídicos que no hubieran sido advertidos por los ministros. Y es que la moción de censura no busca encontrar responsabilidad jurídico penal, o administrativa, sino que su telos es hacer del ministro indigno de la función. Por lo tanto, censurar a un ministro equivale a declararlo incompetente para el cargo, haya o no ilícito en la gestión pública que ameritó la censura.

La responsabilidad jurídica que pueda devenir será ventilada únicamente por el Poder Judicial, previo antejuicio político si el involucrado cometió delito de función o infracción a la constitución. Por tal razón, la incompetencia de Alva Castro al frente de su sector es suficiente para censurarlo, como también es evidente la incompetencia del titular de salud, en el caso de los contagios de VIH por transfusión, y el de la ministra de transportes y comunicaciones por la desidia de telefónica post terremoto del sur.

La censura es un instrumento importado del régimen parlamentario. En ese régimen su funcionalidad se justifica en la medida que el gobierno nace del Parlamento, necesita de su confianza para gobernar. Además el efecto de la censura es contundente: gabinete censurado no solamente se va a casa, sino que fuerza nuevas elecciones generales (Inglaterra por ejemplo), o asume el gobierno el partido de oposición que promovió la censura y que tiene el recambio perfecto para evitar vacíos de poder (Alemania, España).

Pero en el régimen presidencial, del cual somos tributarios, la censura no existe. El Poder Ejecutivo en los Estados Unidos no tienen responsabilidad política frente al Congreso. El impeachment, importado del modelo inglés, tiene naturaleza distinta a la censura ministerial. Pese a este rasgo típico del modelo presidencial, el Perú (al igual que muchos Estados latinoamericanos presidenciales) lo ha introducido en su sistema constitucional. Lo peor de todo es que sus efectos no suponen cambio de gobierno, ni alteración de la composición parlamentaria, sino simplemente obliga la renuncia del ministro.

La reflexión final que quepa hacer es abogar por una utilización responsable de este instrumento de control político. Y es que pese a su naturaleza política, resulta irrazonable prostituir el uso de la censura ministerial para boicotear al gobierno. De ello da cuenta en la historia política del país el pacto APRA-UNO durante el primer gobierno de Belaúnde. Tampoco es responsable su inutilización cuando existen gobiernos mayoritarios. La experiencia del primer gobierno de García y del gobierno fujimorista son evidencias empíricas de ausencia de control político.

Debe evitarse por tanto todo extremo que desnaturalice el juego limpio de poder político. Lo cierto es que a ningún ministro le debe caer bien el haber sido censurado. No es fácil para la opinión pública reconocerse incompetente para presidir una cartera ministerial, sino preguntémosle a Fernando Rospigliosi.

El proyecto de presupuesto para el próximo año asciende a 71 mil 049 millones, 786 mil 794 nuevos soles (S/. 71,049’786,794), lo que representa el 19,7% del Producto Interno Bruto (PIB). Del monto global presupuestado, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el gobierno nacional concentra el 68,4%, quedando el 31,6% en manos de las instancias descentralizadas: 16,3% para los gobiernos regionales y 15,3% a favor de los gobiernos locales.

Si bien se ha previsto un incremento del presupuesto 2008 en algo más de 9 mil 422 millones respecto al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2007, merced a un aumento de los recursos ordinarios, recursos determinados y recursos por operaciones oficiales de crédito, lo cierto es que estamos frente a un presupuesto aún centralista. Pese a la mayor recaudación tributaria y a un crecimiento económico sostenible, los gobiernos subnacionales siguen siendo postergados en contextos favorables para el país.

En efecto, el gobierno nacional retiene el 76,7% de los recursos ordinarios, el 70,7% de los recursos directamente recaudados, el 93,5% de los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito, el 65% de las donaciones y transferencias, y el 18,4% de los recursos determinados. Es probable que el actual gobierno señale que los presupuestos asignados a los gobiernos regionales y locales han crecido en un orden de 1,395 millones de soles y 2,262 millones respecto al PIA 2007. No obstante, tal afirmación es relativa, dado que una comparación responsable debe darse en porcentaje, en función a cuánto del presupuesto general representa lo asignado a las instancias descentralizadas.

En términos del presupuesto general, la asignación regional para el próximo año representa el 16,3%, porcentaje menor al del año 2007 en 0,2%, habida cuenta que la asignación a los gobiernos regionales representó el 16,5% del monto global. Queda claro, entonces, la disminución de la asignación porcentual que percibirán las regiones del país, aunque el detalle numérico, entre lo asignado el 2008 respecto al 2007, muestre un incremento de 1,395 millones nuevos soles.

Por su lado, el presupuesto destinado a los gobiernos locales para el año 2008 asciende a 10 mil 881 millones, 556 mil 746 nuevos soles, lo que significa el 15,3% respecto al monto global presupuestado. Si tomamos en cuenta que para el año 2007 lo asignado representó el 14% del presupuesto general, se observa un incremento de 1,3%, incremento irrisorio si consideramos la importancia de las municipalidades para el propio proceso democrático y descentralista.

Si en el nivel de ingresos el centralismo es evidente, en el nivel del gasto público se confirma tal hipótesis. Casi el 70% del gasto público se concentra en el gobierno nacional, gozando las instancias descentralizadas del 30% restante. Asimismo, más del 80% del gasto previsional lo tiene el gobierno nacional, quedando para los gobiernos regionales y locales 16,6% y 2,6%, respectivamente. El 100% de la reserva de contingencia está centralizada desmesuradamente, aún cuando su significado (1,9% del gasto global) sea ínfimo, si tomamos en cuenta el impacto que pueden generar los desastres naturales y otras contingencias.

Si desagregamos el gasto no financiero ni previsional, el 62,8% del gasto corriente total y el 47,6% del gasto de capital total son absorbidos por el gobierno nacional. Este nivel de gobierno concentra el 55% de las planillas, el 67,8% de bienes y servicios, el 40,9% de inversiones, el 82,9% de inversiones financieras, y el 97,7% del gasto financiero (servicio de la deuda). Llama la atención que mientras los dos gastos corrientes más importantes representan el 55% (planillas) y el 67,8% (bienes y servicios), el rubro “otros gastos corrientes” representa el 80,7%, lo cual genera suspicacia sobre la utilización de los recursos públicos, dado que tal rubro alude -contable y financieramente- a gastos menores. Lo mismo sucede con los gastos de capital, donde el rubro “otros gastos de capital” representa el 84,9%, en comparación al 40,9% del rubro “inversiones”.

Los gobiernos locales son los únicos, a diferencia de los otros dos niveles de gobierno, que destinan mayor presupuesto a gastos de capital. No en vano las inversiones suponen el 40,4% del total presupuestado para ese rubro. Las municipalidades no tienen asignado ingreso alguno para inversiones financieras, ni mucho menos para contingencias generada por desastres naturales. Su gasto financiero (deuda pública) equivale únicamente al 2,3% del total, y el gasto previsional representa sólo el 2,6%.

Conviene soslayar que si los ingresos por recursos naturales (canon y sobrecanon) representan el 32% del presupuesto global municipal, ello se debe indefectiblemente al tremendo margen de utilidades que obtendrán las empresas mineras en un país rico en minerales como el Perú. Confío en que ese incremento sería mucho más generoso y beneficioso para el país si tales empresas pagaran más regalías mineras, y si el Ejecutivo impone un impuesto a las sobre ganancias mineras. Lamentablemente, lo conseguido por el gobierno actual, en el sentido de lograr un aporte voluntario de las empresas mineras en tanto y en cuanto aumenten sus utilidades, es un gesto puramente simbólico.

Resulta alarmante, y también contradictorio para la política de este gobierno austero, el gasto financiero del país, el cual asciende a 12 mil 564 millones, 940 mil 161 nuevos soles (17,7% del gasto global). El servicio de la deuda, interna y externa, reduce la posibilidad de un mayor incremento a sectores sociales claves para el progreso de un país: educación, salud, sanidad y empleo.

Presunta “inconstitucionalidad” del artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008

De los modelos de jurisdicción constitucional en Europa, el Consejo Constitucional francés posee la facultad de realizar un control abstracto de las leyes de manera preventiva, es decir, puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que aún no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional. Se trata de un control previo, cuya consecuencia es evitar el nacimiento de leyes inconstitucionales. Semejante atribución no cabe en nuestro país, pues nuestro Tribunal Constitucional -importado de España en 1979- realiza un control posterior, cuando la actividad legisferante ha concluido.

El presente análisis parte del supuesto de que el artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008 no será enmendado por el Parlamento durante el debate presupuestario (en comisión o en Pleno), y por tanto será aprobado tal cual aparece en el texto del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Siendo así, su inconstitucionalidad podría demandarse a partir del 1 de enero de 2008, fecha de entrada en vigencia de la ley, aunque no hay antecedentes históricos al respecto.

Si tomamos en cuenta que el artículo 6º prorroga hasta el 31 de diciembre del 2008 la tasa del Impuesto General a las Ventas (17%) -IGV-, surge la interrogante: ¿Qué es lo que hizo el Consejo de Ministros al aprobar el proyecto de ley de equilibrio y enviárselo al Parlamento? La respuesta parece obvia. El Gobierno habría infringido la Constitución Política del Estado. Por lo demás, el proyecto no hace mención alguna a la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras (0,08%) -ITF-, y a la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos -ITAN-, por lo cabe entender que tales impuestos estarán en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007.

Desde mi lectura, estrictamente jurídica, considero que el artículo materia de análisis sería “inconstitucional” por la forma, dado que vulnera el artículo 74° de nuestra Carta Magna, cuyo tenor prevé lo siguiente: “Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación”.

La interpretación literal del artículo 74° quizá nos lleve a contradecir nuestra posición, dado que podría argumentarse que se refiere a las leyes de presupuesto o a decretos de urgencia, y no así a la ley de equilibrio financiero, que estricto sensu no sería una ley presupuestaria. Sin embargo, en la doctrina de la hermenéutica jurídica, la interpretación literal no es la más atinada, pues en varios casos no expresa lo que quiso realmente decir el legislador. Si recurrimos en cambio a una interpretación sistemática o a una teleológica, tomando en cuenta los principios de concordancia práctica y coherencia normativa, mi posición cobra vigencia.

En efecto, desde un enfoque teleológico podemos afirmar que el artículo constitucional se refiere al bloque de normas que conforman el sistema nacional de presupuesto público, a saber: La Ley de Presupuesto Público, la Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Equilibrio Financiero. Pero ¿cuál es el fundamento que nos permite arribar a tal afirmación? La respuesta es la conexión lógica entre la ley de equilibrio y la de presupuesto.

Recordemos que la primera establece, además de ciertas reglas de equilibrio, los ingresos públicos, por cada fuente de financiamiento, para atender los gastos financieros y no financieros contenidos en la ley de presupuesto, por lo que excluirla del ámbito de las “leyes presupuestarias” vaciaría la ratio de la ley de presupuesto en su contenido esencial. No perdamos de vista que ésta es denominada la ley de gastos, y la de equilibrio es la ley de ingresos. Ingresos y gastos están unidos indisolublemente por una lógica sistémica.

Ahora bien: ¿La prórroga de la vigencia de un tributo, o de la cuantía de un impuesto supone ingresar al campo tributario? Considero que sí, pues el Principio de Reserva de Ley no solo despliega sus efectos a nivel de creación de tributos, sino también al establecimiento de hipótesis de incidencia, estipulación de alícuotas, exoneraciones, determinación de acreedores o deudores tributarios, y todo aquello que suponga el ejercicio de potestad tributaria. Lo que señala el proyecto de ley es que el Impuesto General a las Ventas (cuya alícuota original fue 16%) mantenga la alícuota de 17% hasta diciembre del 2008.

Es necesario relevar que no estamos en contra de la tasa del IGV, tampoco invocamos su onerosidad, sino que estamos cuestionando en abstracto un proyecto de ley, cuyo artículo 6º contiene, a nuestro juicio, materia tributaria. Por ello, el Principio de Reserva de Ley nos sirve como argumento colateral de soporte a nuestra posición. La reserva de ley en materia tributaria alude al mandato constitucional de que únicamente el Parlamento puede ejercer potestad tributaria nacional, o el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, merced a una ley autoritativa aprobada previamente por el Congreso.

¿Y qué se entiende por potestad tributaria? La capacidad para crear, modificar, suprimir tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones). Pero además, la facultad para otorgar exoneraciones tributarias, definir los acreedores y deudores tributarios, establecer los agentes de retención y percepción, tipificar infracciones y sanciones tributarias, fijar la cuantía, tasa o alícuota de los tributos, así como la base imponible, entre otros aspectos regulados por el Código Tributario en su título preliminar.

Consideramos, por tanto, que la prórroga de la vigencia de la tasa del IGV, o cualquier otro tributo nacional, debe regularse a través de una ley ordinaria que emane del Parlamento (o del Ejecutivo, tratándose de materia delegada), pero no dentro de las leyes que conforman el sistema presupuestario del Estado. De todas formas, nuestro punto de vista expresa una posición particular, basado en fundamentos sujetos a dialéctica. No olvidemos que hay un margen de discreción en la interpretación que realizan los jueces constitucionales, dependiente de ciertas consideraciones personales y/o políticas. Recordemos los casos de las sentencias referidas a la estabilidad laboral absoluta, en cuya decisión el tribunal tomó en cuenta consideraciones sociales y políticas más que jurídicas.

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: Aportes al debate

A 7 años de iniciado el proceso de descentralización, y luego de un periodo de vigencia de la ley orgánica del Poder Ejecutivo (caduca y desfasada por responder a otro contexto social y político), el dictamen que establece la nueva ley fue aprobado por la Comisión de descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización del Estado, quedando pendiente el debate y la aprobación final en el Pleno. La nueva LOPE contiene un título preliminar, 48 artículos, 13 disposiciones complementarias, transitorias y finales.

Si bien la norma dispone que el Poder Ejecutivo ejerza competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por otros niveles de gobierno, tal previsión resulta polémica, dado que el principio de subsidiariedad, principio que opera en favor de los gobiernos subnacionales, no supone el desentendimiento del gobierno nacional, en caso haya inacción de un gobierno regional para ejercer una determinada competencia. No entendemos por qué el nivel nacional no podría asumir una competencia regional cuando ella no es ejecutada eficazmente en una determinada jurisdicción.

Contrariamente a lo que orienta todo proceso descentralizador, la regulación de competencias exclusivas para el gobierno nacional es desmesurada e inaceptable. Se entiende que todo lo que verse con Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad interna, y Hacienda, se reserve de manera exclusiva al Ejecutivo, pero es objetable que la infraestructura pública y la gestión de los servicios públicos tengan carácter de exclusivo, cuando su importancia recomienda que sean compartidas con los gobiernos subnacionales. ¿Cuándo una infraestructura es de alcance nacional?, ¿El territorio nacional no es acaso la integración de los territorios regionales? Por lo tanto, la infraestructura debería ser compartida entre niveles de gobierno, así como la provisión y gestión de servicios públicos.

De otro lado, la LOPE también confirma las atribuciones del presidente de la república para nombrar autoridades, pero habría que ser cautelosos a la hora de regular la potestad para designar altos funcionarios del Estado, pues de instaurarse el bicameralismo, tal designación ya no dependería tanto del presidente, sino de la ratificación senatorial. Inaudito resulta el artículo 9 cuando señala que el nombramiento del secretario de la presidencia se efectúa con arreglo a ley. Nos preguntamos ¿Qué ley?; ¿No se supone que la LOPE debería contemplarlo? Si es un cargo político o de confianza, bastaría una simple designación sin mayores exigencias.

Más desatinado es el artículo 18 y 19 de la LOPE, al menos para el impulso del proceso de descentralización. En efecto, no se vislumbra la existencia de un órgano autónomo rector de la descentralización, sino que ella dependerá de la PCM. Igual suerte correrá la planificación estratégica del país, con lo cual nos preguntamos: ¿Y para qué servirá el CEPLAN?

Con respecto a los ministerios, se dispone que cada cartera regulará su ámbito de competencia y estructura básica en su ley de organización y funciones, con lo que habría una ley orgánica para el Ejecutivo y otras tantas leyes para cada uno de los ministerios. Infausta contradicción si consideramos que existen más de 10 carteras ministeriales. Sería más razonable que la organización y funciones de cada ministerio se regule a manera de lineamientos en la LOPE, con posibilidad de detallarlos en sus respectivos reglamentos de organizaciones y funciones, aprobados por decreto supremo o resolución suprema.

En lo concerniente a las entidades del Ejecutivo, los tradicionales Organismos Públicos Descentralizados del gobierno (OPD) serán de 2 tipos: los ejecutores y los especializados. Los primeros creados por decreto supremo, mientras que los segundos creados por ley. ¿Por qué tal diferencia? Probablemente por la importancia y la magnitud de los segundos; sin embargo hay que revisar, con cautela, la creación de organismos ejecutores y armonizarla con la ley del sistema nacional de presupuesto.

Al disponer que por decreto supremo se crearán organismos ejecutores, bastando la aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su sector, se corre el riesgo de que gobiernos irresponsables generen ejecutoras disfuncionales, que obedezcan exclusivamente a motivaciones políticas. Por lo tanto, estimo que las ejecutoras también deberían ser creadas por ley, dejando la regulación de su organización, funciones, atribuciones y competencias a un decreto supremo.

Con los organismos especializados, el inconveniente es la falta de autonomía que tendrán las reguladoras. Aunque el artículo 31 garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones, acto seguido dispone su adscripción a la PCM, lo cual significa que la independencia será únicamente de pantalla. Bien sabemos la importancia que tienen OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN, entre otros reguladores. También es evidente que al estar vinculados a la regulación de los mercados, es factible que sean capturados por los poderes económicos o por el poder político.

Por tal razón, creemos que los reguladores deberían tener la categoría de organismos constitucionalmente autónomos, no estando por consiguiente sometidos ni al Poder Ejecutivo ni al Parlamento. Sólo de esta forma se garantizará una verdadera autonomía, y con ello el buen funcionamiento del mercado. Por lo demás, llama la atención cuando se dispone que los miembros del consejo directivo de los reguladores accederán por concurso público (lo cual es saludable) pero sorprende que el Consejo de Ministros intervenga en la remoción de los mismos. Es razonable que se ingrese por méritos, pero se deje el cargo por voluntad política. ¿En qué quedamos?

La LOPE es muy generosa con el gobierno nacional, quien no solamente tendrá organismos ejecutores; organismos reguladores; y organismos técnicos especializados; sino también contará con comisiones, sean sectoriales o multisectoriales (de carácter temporal o permanente); programas y proyectos especiales, creados también por decreto supremo. Solamente las comisiones consultivas serán honorarias, todas las demás serán remuneradas con el presupuesto público.

Finalmente, en el caso de los sistemas, funcionales o administrativos, se evidencia un espíritu uniformista, al pretender que sean aplicados en los diferentes niveles de gobierno. Cabe preguntarse: ¿Las municipalidades rurales tendrán capacidad para cumplir con la gestión de los recursos humanos, contrataciones y adquisiciones, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión pública, etc.? De las más de 1830 municipalidades, ¿cuántas cumplirían cabalmente con estos sistemas? ¿Tendrán capacidad efectiva para impulsar instrumentos de gestión?

Las reflexiones precedentes nos hacen pensar que la nueva LOPE no toma en cuenta las reales necesidades funcionales del país, ni instaura una nueva gestión pública. Si se quiere contar con un Ejecutivo moderno y eficaz, es necesario sentar propuestas vanguardistas; caso contrario, se mantendrá el statu quo que tanto gusta a la clase política conservadora.