Censura ministerial y juegos de poder

En los próximos días se decidirá la suerte del Ministro del Interior, Luis Alva Castro, a raíz de la moción de censura que planteará la oposición parlamentaria. La alianza de gobierno, APRA-UN-Fujimoristas, no tiene una posición unánime al respecto, dado que la extradición de Alberto Fujimori tuvo un impacto no deseado para la relación armoniosa que reinaba al interior de la alianza, sobretodo tratándose de políticas públicas con claro perfil neoliberal y de espaldas a las reivindicaciones ciudadanas.

La fuerza cuantitativa del APRA fue insuficiente para evitar la interpelación ministerial; aún así, la disciplina del partido será categórica para oponerse a la censura ministerial, más aún tratándose de un militante perteneciente a la oligarquía aprista. Para los fujimoristas, el rechazo o aprobación de la censura dependerá de las concesiones graciables que oferte el APRA en beneficio de Alberto Kenya. Por ahora, ya consiguieron que el abogado del extraditado sea designado presidente de la comisión de reforma del Código Penal, cargo clave si consideramos que en el ámbito penal se permite la retroactividad de la ley siempre que sea más favorable al reo.

La derecha peruana, una vez más, ni chicha ni limonada. La dirección del voto congresal será determinada en la reunión previa que tenga el grupo parlamentario. No obstante, parece que se otorgará libertad para que sus miembros realicen un voto consciente, no tanto por la no sujeción a mandato imperativo, sino porque las irregularidades existentes en torno a la adquisición de patrulleros chinos y pertrechos policiales, resultan evidentes. De todas formas, los negociadores del APRA tienen aún posibilidades de acumular fuerzas para impedir que su ministro se vaya a casa.

Pero más allá del juego de poder que se esté tejiendo entre los miembros componentes de la alianza, y al interior de cada uno de ellos, importa centrar algunas reflexiones politológicas en torno a la censura, dado el mal entendido que sobre ella tienen algunos “analistas políticos”, parlamentarios, líderes de opinión, medios de comunicación, y otros actores socio políticos.

Al igual que la invitación a los ministros para informar, la interpelación ministerial, la solicitud de informes al gobierno, el voto de investidura, y el antejuicio constitucional, la censura es un procedimiento de control político del Parlamento al gobierno, cuyo propósito es determinar la responsabilidad política del gabinete, del premier, o de los congresistas individual o colectivamente considerados. Su aprobación fuerza la renuncia del censurado y obliga al presidente a aceptar la dimisión del ministro responsable.

Si la finalidad de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política, se equivocan los parlamentarios cuando intentan dilucidar aquellos actos jurídicos que no hubieran sido advertidos por los ministros. Y es que la moción de censura no busca encontrar responsabilidad jurídico penal, o administrativa, sino que su telos es hacer del ministro indigno de la función. Por lo tanto, censurar a un ministro equivale a declararlo incompetente para el cargo, haya o no ilícito en la gestión pública que ameritó la censura.

La responsabilidad jurídica que pueda devenir será ventilada únicamente por el Poder Judicial, previo antejuicio político si el involucrado cometió delito de función o infracción a la constitución. Por tal razón, la incompetencia de Alva Castro al frente de su sector es suficiente para censurarlo, como también es evidente la incompetencia del titular de salud, en el caso de los contagios de VIH por transfusión, y el de la ministra de transportes y comunicaciones por la desidia de telefónica post terremoto del sur.

La censura es un instrumento importado del régimen parlamentario. En ese régimen su funcionalidad se justifica en la medida que el gobierno nace del Parlamento, necesita de su confianza para gobernar. Además el efecto de la censura es contundente: gabinete censurado no solamente se va a casa, sino que fuerza nuevas elecciones generales (Inglaterra por ejemplo), o asume el gobierno el partido de oposición que promovió la censura y que tiene el recambio perfecto para evitar vacíos de poder (Alemania, España).

Pero en el régimen presidencial, del cual somos tributarios, la censura no existe. El Poder Ejecutivo en los Estados Unidos no tienen responsabilidad política frente al Congreso. El impeachment, importado del modelo inglés, tiene naturaleza distinta a la censura ministerial. Pese a este rasgo típico del modelo presidencial, el Perú (al igual que muchos Estados latinoamericanos presidenciales) lo ha introducido en su sistema constitucional. Lo peor de todo es que sus efectos no suponen cambio de gobierno, ni alteración de la composición parlamentaria, sino simplemente obliga la renuncia del ministro.

La reflexión final que quepa hacer es abogar por una utilización responsable de este instrumento de control político. Y es que pese a su naturaleza política, resulta irrazonable prostituir el uso de la censura ministerial para boicotear al gobierno. De ello da cuenta en la historia política del país el pacto APRA-UNO durante el primer gobierno de Belaúnde. Tampoco es responsable su inutilización cuando existen gobiernos mayoritarios. La experiencia del primer gobierno de García y del gobierno fujimorista son evidencias empíricas de ausencia de control político.

Debe evitarse por tanto todo extremo que desnaturalice el juego limpio de poder político. Lo cierto es que a ningún ministro le debe caer bien el haber sido censurado. No es fácil para la opinión pública reconocerse incompetente para presidir una cartera ministerial, sino preguntémosle a Fernando Rospigliosi.

El proyecto de presupuesto para el próximo año asciende a 71 mil 049 millones, 786 mil 794 nuevos soles (S/. 71,049’786,794), lo que representa el 19,7% del Producto Interno Bruto (PIB). Del monto global presupuestado, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el gobierno nacional concentra el 68,4%, quedando el 31,6% en manos de las instancias descentralizadas: 16,3% para los gobiernos regionales y 15,3% a favor de los gobiernos locales.

Si bien se ha previsto un incremento del presupuesto 2008 en algo más de 9 mil 422 millones respecto al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2007, merced a un aumento de los recursos ordinarios, recursos determinados y recursos por operaciones oficiales de crédito, lo cierto es que estamos frente a un presupuesto aún centralista. Pese a la mayor recaudación tributaria y a un crecimiento económico sostenible, los gobiernos subnacionales siguen siendo postergados en contextos favorables para el país.

En efecto, el gobierno nacional retiene el 76,7% de los recursos ordinarios, el 70,7% de los recursos directamente recaudados, el 93,5% de los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito, el 65% de las donaciones y transferencias, y el 18,4% de los recursos determinados. Es probable que el actual gobierno señale que los presupuestos asignados a los gobiernos regionales y locales han crecido en un orden de 1,395 millones de soles y 2,262 millones respecto al PIA 2007. No obstante, tal afirmación es relativa, dado que una comparación responsable debe darse en porcentaje, en función a cuánto del presupuesto general representa lo asignado a las instancias descentralizadas.

En términos del presupuesto general, la asignación regional para el próximo año representa el 16,3%, porcentaje menor al del año 2007 en 0,2%, habida cuenta que la asignación a los gobiernos regionales representó el 16,5% del monto global. Queda claro, entonces, la disminución de la asignación porcentual que percibirán las regiones del país, aunque el detalle numérico, entre lo asignado el 2008 respecto al 2007, muestre un incremento de 1,395 millones nuevos soles.

Por su lado, el presupuesto destinado a los gobiernos locales para el año 2008 asciende a 10 mil 881 millones, 556 mil 746 nuevos soles, lo que significa el 15,3% respecto al monto global presupuestado. Si tomamos en cuenta que para el año 2007 lo asignado representó el 14% del presupuesto general, se observa un incremento de 1,3%, incremento irrisorio si consideramos la importancia de las municipalidades para el propio proceso democrático y descentralista.

Si en el nivel de ingresos el centralismo es evidente, en el nivel del gasto público se confirma tal hipótesis. Casi el 70% del gasto público se concentra en el gobierno nacional, gozando las instancias descentralizadas del 30% restante. Asimismo, más del 80% del gasto previsional lo tiene el gobierno nacional, quedando para los gobiernos regionales y locales 16,6% y 2,6%, respectivamente. El 100% de la reserva de contingencia está centralizada desmesuradamente, aún cuando su significado (1,9% del gasto global) sea ínfimo, si tomamos en cuenta el impacto que pueden generar los desastres naturales y otras contingencias.

Si desagregamos el gasto no financiero ni previsional, el 62,8% del gasto corriente total y el 47,6% del gasto de capital total son absorbidos por el gobierno nacional. Este nivel de gobierno concentra el 55% de las planillas, el 67,8% de bienes y servicios, el 40,9% de inversiones, el 82,9% de inversiones financieras, y el 97,7% del gasto financiero (servicio de la deuda). Llama la atención que mientras los dos gastos corrientes más importantes representan el 55% (planillas) y el 67,8% (bienes y servicios), el rubro “otros gastos corrientes” representa el 80,7%, lo cual genera suspicacia sobre la utilización de los recursos públicos, dado que tal rubro alude -contable y financieramente- a gastos menores. Lo mismo sucede con los gastos de capital, donde el rubro “otros gastos de capital” representa el 84,9%, en comparación al 40,9% del rubro “inversiones”.

Los gobiernos locales son los únicos, a diferencia de los otros dos niveles de gobierno, que destinan mayor presupuesto a gastos de capital. No en vano las inversiones suponen el 40,4% del total presupuestado para ese rubro. Las municipalidades no tienen asignado ingreso alguno para inversiones financieras, ni mucho menos para contingencias generada por desastres naturales. Su gasto financiero (deuda pública) equivale únicamente al 2,3% del total, y el gasto previsional representa sólo el 2,6%.

Conviene soslayar que si los ingresos por recursos naturales (canon y sobrecanon) representan el 32% del presupuesto global municipal, ello se debe indefectiblemente al tremendo margen de utilidades que obtendrán las empresas mineras en un país rico en minerales como el Perú. Confío en que ese incremento sería mucho más generoso y beneficioso para el país si tales empresas pagaran más regalías mineras, y si el Ejecutivo impone un impuesto a las sobre ganancias mineras. Lamentablemente, lo conseguido por el gobierno actual, en el sentido de lograr un aporte voluntario de las empresas mineras en tanto y en cuanto aumenten sus utilidades, es un gesto puramente simbólico.

Resulta alarmante, y también contradictorio para la política de este gobierno austero, el gasto financiero del país, el cual asciende a 12 mil 564 millones, 940 mil 161 nuevos soles (17,7% del gasto global). El servicio de la deuda, interna y externa, reduce la posibilidad de un mayor incremento a sectores sociales claves para el progreso de un país: educación, salud, sanidad y empleo.

Presunta “inconstitucionalidad” del artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008

De los modelos de jurisdicción constitucional en Europa, el Consejo Constitucional francés posee la facultad de realizar un control abstracto de las leyes de manera preventiva, es decir, puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que aún no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional. Se trata de un control previo, cuya consecuencia es evitar el nacimiento de leyes inconstitucionales. Semejante atribución no cabe en nuestro país, pues nuestro Tribunal Constitucional -importado de España en 1979- realiza un control posterior, cuando la actividad legisferante ha concluido.

El presente análisis parte del supuesto de que el artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008 no será enmendado por el Parlamento durante el debate presupuestario (en comisión o en Pleno), y por tanto será aprobado tal cual aparece en el texto del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Siendo así, su inconstitucionalidad podría demandarse a partir del 1 de enero de 2008, fecha de entrada en vigencia de la ley, aunque no hay antecedentes históricos al respecto.

Si tomamos en cuenta que el artículo 6º prorroga hasta el 31 de diciembre del 2008 la tasa del Impuesto General a las Ventas (17%) -IGV-, surge la interrogante: ¿Qué es lo que hizo el Consejo de Ministros al aprobar el proyecto de ley de equilibrio y enviárselo al Parlamento? La respuesta parece obvia. El Gobierno habría infringido la Constitución Política del Estado. Por lo demás, el proyecto no hace mención alguna a la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras (0,08%) -ITF-, y a la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos -ITAN-, por lo cabe entender que tales impuestos estarán en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007.

Desde mi lectura, estrictamente jurídica, considero que el artículo materia de análisis sería “inconstitucional” por la forma, dado que vulnera el artículo 74° de nuestra Carta Magna, cuyo tenor prevé lo siguiente: “Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación”.

La interpretación literal del artículo 74° quizá nos lleve a contradecir nuestra posición, dado que podría argumentarse que se refiere a las leyes de presupuesto o a decretos de urgencia, y no así a la ley de equilibrio financiero, que estricto sensu no sería una ley presupuestaria. Sin embargo, en la doctrina de la hermenéutica jurídica, la interpretación literal no es la más atinada, pues en varios casos no expresa lo que quiso realmente decir el legislador. Si recurrimos en cambio a una interpretación sistemática o a una teleológica, tomando en cuenta los principios de concordancia práctica y coherencia normativa, mi posición cobra vigencia.

En efecto, desde un enfoque teleológico podemos afirmar que el artículo constitucional se refiere al bloque de normas que conforman el sistema nacional de presupuesto público, a saber: La Ley de Presupuesto Público, la Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Equilibrio Financiero. Pero ¿cuál es el fundamento que nos permite arribar a tal afirmación? La respuesta es la conexión lógica entre la ley de equilibrio y la de presupuesto.

Recordemos que la primera establece, además de ciertas reglas de equilibrio, los ingresos públicos, por cada fuente de financiamiento, para atender los gastos financieros y no financieros contenidos en la ley de presupuesto, por lo que excluirla del ámbito de las “leyes presupuestarias” vaciaría la ratio de la ley de presupuesto en su contenido esencial. No perdamos de vista que ésta es denominada la ley de gastos, y la de equilibrio es la ley de ingresos. Ingresos y gastos están unidos indisolublemente por una lógica sistémica.

Ahora bien: ¿La prórroga de la vigencia de un tributo, o de la cuantía de un impuesto supone ingresar al campo tributario? Considero que sí, pues el Principio de Reserva de Ley no solo despliega sus efectos a nivel de creación de tributos, sino también al establecimiento de hipótesis de incidencia, estipulación de alícuotas, exoneraciones, determinación de acreedores o deudores tributarios, y todo aquello que suponga el ejercicio de potestad tributaria. Lo que señala el proyecto de ley es que el Impuesto General a las Ventas (cuya alícuota original fue 16%) mantenga la alícuota de 17% hasta diciembre del 2008.

Es necesario relevar que no estamos en contra de la tasa del IGV, tampoco invocamos su onerosidad, sino que estamos cuestionando en abstracto un proyecto de ley, cuyo artículo 6º contiene, a nuestro juicio, materia tributaria. Por ello, el Principio de Reserva de Ley nos sirve como argumento colateral de soporte a nuestra posición. La reserva de ley en materia tributaria alude al mandato constitucional de que únicamente el Parlamento puede ejercer potestad tributaria nacional, o el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, merced a una ley autoritativa aprobada previamente por el Congreso.

¿Y qué se entiende por potestad tributaria? La capacidad para crear, modificar, suprimir tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones). Pero además, la facultad para otorgar exoneraciones tributarias, definir los acreedores y deudores tributarios, establecer los agentes de retención y percepción, tipificar infracciones y sanciones tributarias, fijar la cuantía, tasa o alícuota de los tributos, así como la base imponible, entre otros aspectos regulados por el Código Tributario en su título preliminar.

Consideramos, por tanto, que la prórroga de la vigencia de la tasa del IGV, o cualquier otro tributo nacional, debe regularse a través de una ley ordinaria que emane del Parlamento (o del Ejecutivo, tratándose de materia delegada), pero no dentro de las leyes que conforman el sistema presupuestario del Estado. De todas formas, nuestro punto de vista expresa una posición particular, basado en fundamentos sujetos a dialéctica. No olvidemos que hay un margen de discreción en la interpretación que realizan los jueces constitucionales, dependiente de ciertas consideraciones personales y/o políticas. Recordemos los casos de las sentencias referidas a la estabilidad laboral absoluta, en cuya decisión el tribunal tomó en cuenta consideraciones sociales y políticas más que jurídicas.

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: Aportes al debate

A 7 años de iniciado el proceso de descentralización, y luego de un periodo de vigencia de la ley orgánica del Poder Ejecutivo (caduca y desfasada por responder a otro contexto social y político), el dictamen que establece la nueva ley fue aprobado por la Comisión de descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización del Estado, quedando pendiente el debate y la aprobación final en el Pleno. La nueva LOPE contiene un título preliminar, 48 artículos, 13 disposiciones complementarias, transitorias y finales.

Si bien la norma dispone que el Poder Ejecutivo ejerza competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por otros niveles de gobierno, tal previsión resulta polémica, dado que el principio de subsidiariedad, principio que opera en favor de los gobiernos subnacionales, no supone el desentendimiento del gobierno nacional, en caso haya inacción de un gobierno regional para ejercer una determinada competencia. No entendemos por qué el nivel nacional no podría asumir una competencia regional cuando ella no es ejecutada eficazmente en una determinada jurisdicción.

Contrariamente a lo que orienta todo proceso descentralizador, la regulación de competencias exclusivas para el gobierno nacional es desmesurada e inaceptable. Se entiende que todo lo que verse con Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad interna, y Hacienda, se reserve de manera exclusiva al Ejecutivo, pero es objetable que la infraestructura pública y la gestión de los servicios públicos tengan carácter de exclusivo, cuando su importancia recomienda que sean compartidas con los gobiernos subnacionales. ¿Cuándo una infraestructura es de alcance nacional?, ¿El territorio nacional no es acaso la integración de los territorios regionales? Por lo tanto, la infraestructura debería ser compartida entre niveles de gobierno, así como la provisión y gestión de servicios públicos.

De otro lado, la LOPE también confirma las atribuciones del presidente de la república para nombrar autoridades, pero habría que ser cautelosos a la hora de regular la potestad para designar altos funcionarios del Estado, pues de instaurarse el bicameralismo, tal designación ya no dependería tanto del presidente, sino de la ratificación senatorial. Inaudito resulta el artículo 9 cuando señala que el nombramiento del secretario de la presidencia se efectúa con arreglo a ley. Nos preguntamos ¿Qué ley?; ¿No se supone que la LOPE debería contemplarlo? Si es un cargo político o de confianza, bastaría una simple designación sin mayores exigencias.

Más desatinado es el artículo 18 y 19 de la LOPE, al menos para el impulso del proceso de descentralización. En efecto, no se vislumbra la existencia de un órgano autónomo rector de la descentralización, sino que ella dependerá de la PCM. Igual suerte correrá la planificación estratégica del país, con lo cual nos preguntamos: ¿Y para qué servirá el CEPLAN?

Con respecto a los ministerios, se dispone que cada cartera regulará su ámbito de competencia y estructura básica en su ley de organización y funciones, con lo que habría una ley orgánica para el Ejecutivo y otras tantas leyes para cada uno de los ministerios. Infausta contradicción si consideramos que existen más de 10 carteras ministeriales. Sería más razonable que la organización y funciones de cada ministerio se regule a manera de lineamientos en la LOPE, con posibilidad de detallarlos en sus respectivos reglamentos de organizaciones y funciones, aprobados por decreto supremo o resolución suprema.

En lo concerniente a las entidades del Ejecutivo, los tradicionales Organismos Públicos Descentralizados del gobierno (OPD) serán de 2 tipos: los ejecutores y los especializados. Los primeros creados por decreto supremo, mientras que los segundos creados por ley. ¿Por qué tal diferencia? Probablemente por la importancia y la magnitud de los segundos; sin embargo hay que revisar, con cautela, la creación de organismos ejecutores y armonizarla con la ley del sistema nacional de presupuesto.

Al disponer que por decreto supremo se crearán organismos ejecutores, bastando la aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su sector, se corre el riesgo de que gobiernos irresponsables generen ejecutoras disfuncionales, que obedezcan exclusivamente a motivaciones políticas. Por lo tanto, estimo que las ejecutoras también deberían ser creadas por ley, dejando la regulación de su organización, funciones, atribuciones y competencias a un decreto supremo.

Con los organismos especializados, el inconveniente es la falta de autonomía que tendrán las reguladoras. Aunque el artículo 31 garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones, acto seguido dispone su adscripción a la PCM, lo cual significa que la independencia será únicamente de pantalla. Bien sabemos la importancia que tienen OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN, entre otros reguladores. También es evidente que al estar vinculados a la regulación de los mercados, es factible que sean capturados por los poderes económicos o por el poder político.

Por tal razón, creemos que los reguladores deberían tener la categoría de organismos constitucionalmente autónomos, no estando por consiguiente sometidos ni al Poder Ejecutivo ni al Parlamento. Sólo de esta forma se garantizará una verdadera autonomía, y con ello el buen funcionamiento del mercado. Por lo demás, llama la atención cuando se dispone que los miembros del consejo directivo de los reguladores accederán por concurso público (lo cual es saludable) pero sorprende que el Consejo de Ministros intervenga en la remoción de los mismos. Es razonable que se ingrese por méritos, pero se deje el cargo por voluntad política. ¿En qué quedamos?

La LOPE es muy generosa con el gobierno nacional, quien no solamente tendrá organismos ejecutores; organismos reguladores; y organismos técnicos especializados; sino también contará con comisiones, sean sectoriales o multisectoriales (de carácter temporal o permanente); programas y proyectos especiales, creados también por decreto supremo. Solamente las comisiones consultivas serán honorarias, todas las demás serán remuneradas con el presupuesto público.

Finalmente, en el caso de los sistemas, funcionales o administrativos, se evidencia un espíritu uniformista, al pretender que sean aplicados en los diferentes niveles de gobierno. Cabe preguntarse: ¿Las municipalidades rurales tendrán capacidad para cumplir con la gestión de los recursos humanos, contrataciones y adquisiciones, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión pública, etc.? De las más de 1830 municipalidades, ¿cuántas cumplirían cabalmente con estos sistemas? ¿Tendrán capacidad efectiva para impulsar instrumentos de gestión?

Las reflexiones precedentes nos hacen pensar que la nueva LOPE no toma en cuenta las reales necesidades funcionales del país, ni instaura una nueva gestión pública. Si se quiere contar con un Ejecutivo moderno y eficaz, es necesario sentar propuestas vanguardistas; caso contrario, se mantendrá el statu quo que tanto gusta a la clase política conservadora.

La vertebración de Europa

La dialéctica sobre el proceso constitucional de Europa continúa siendo el centro de atención en las esferas políticas y académicas imbuidas en la temática comunitaria, máxime después de la negativa francesa y holandesa para ratificar, vía referéndum, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa; el escepticismo de Polonia y el Reino Unido; el ingreso de nuevos Estados miembros como Bulgaria y Rumania; y los esfuerzos de la actual presidencia de la Unión por impulsar la vertebración de Europa.

Uno de los aspectos centrales del debate versa sobre la naturaleza jurídica del Tratado Constitucional, que aunque formalmente reúne las características típicas de un tratado internacional, materialmente se asemeja a una Constitución. En lo que parece haber mayor consenso es en el carácter vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales, pese a la ausencia de su valor jurídico, tal como lo ha soslayado el Tribunal de Justicia comunitario.

La pacífica compatibilidad entre liberalismo, europeísmo federal, nacionalismo moderado, profundización de la Unión con vistas a su federalización, la relación con los pueblos de Europa, la nueva visión policéntrica respecto a la cuestión regional, y la primacía de los derechos fundamentales, configuran los ejes centrales de las propuestas teóricas que inspiran un nuevo modelo de constitución europea, encaminado acaso a lo que sería los “Estados Unidos de Europa”, o el “Estado Federal Europeo”.

La adopción de este modelo supone por cierto, entre otras cosas, abandonar el dogma de los Estados – Nación y asumir una soberanía compartida entre el cuerpo supranacional y sus integrantes. La experiencia de la Unión Europea es una muestra evidente que contradice tal dogma, dado que se trata de un ente supranacional integrado por Estados – Miembros. En puridad, no estamos ante un Estado nación propiamente dicho. La Unión goza de soberanía compartida con sus miembros, quienes en virtud a su voluntad integracionista han cedido parte de sus competencias.

Pero la Unión Europea no es la panacea. Frente a una Europa de Estados, un sector intelectual reclama una Europa de las regiones como válvula de escape a la problemática que supone la transferencia de competencias a la Unión sin intervención de las regiones. En efecto, la integración supondría una suerte de expropiación de competencias y capacidad decisoria en políticas públicas a los segundos niveles de gobierno, tal como muestra el caso español, donde la transferencia competencial a sus comunidades autónomas se produjo años antes de la integración española a la Unión.

De otro lado, más allá de la admiración al modelo federal alemán, quienes proponen la federalización europea para profundizar la integración comunitaria, no esbozan fundamentos teóricos, o empíricos, convincentes que demuestren la pretendida ventaja del modelo federal por sobre el unitario. Si para vertebrar Europa es vital transitar a una suerte de mega “estatalidad”, que stricto sensu aún no posee la Unión, no se explica de manera inequívoca porqué una Europa Unitaria sería desventajosa para las aspiraciones integracionistas y para el propio proceso constitucional europeo.

La tesis de que el modelo federal “acabaría” con una férrea soberanía formal de los Estados miembros, y que en paralelo garantizaría una mayor reivindicación de la regiones europeas, es relativa. La transferencia de poder real del Estado central a sus regiones obedece a un espíritu descentralista de quien detenta el poder, en un momento dado, al margen de si el Estado es uno del tipo unitario o federal. Un Estado formalmente federal, que monopoliza el ejercicio de aquellas competencias susceptibles de ser transferidas a sus regiones, es tan contraproducente como aquellos Estados Unitarios centralizados.

Es cierto que si bien se ha reemplazado la concepción de los Estados Nación por la de los Estados miembros, la consecución de una Europa Federal no arrebataría el protagonismo principal de sus integrantes, así como tampoco otorgaría, necesariamente, un papel preponderante a sus identidades regionales. La participación activa de las regiones en las instituciones de la Unión, la creación de una tercera cámara que las integre, la adopción de decisiones de carácter vinculante, y una verdadera inclusión de ellas en los órganos de la Unión, pueden lograrse también con una Europa Unitaria.

Como quiera que los miembros de la Unión son Estados y no regiones, una salida perfectamente válida sería que los Estados miembros antes de adoptar una decisión que suponga la cesión de competencias a la Unión, o la suscripción de nuevas reglas de mercado, pongan en agenda de los diferentes actores sociales y políticos dicha cuestión, a efectos de que la propuesta nacional ante la Unión derive de un proceso dialógico, participativo y concertado de las regiones y sociedad civil.

Ante el temor de resquebrajarse la integración, conviene acotar que el Tratado Constitucional no impide referéndum de autodeterminación. Ello ha sido despejado por la evidencia empírica del nuevo Estado de Montenegro, declarado Estado independiente de Serbia por la voluntad general de sus ciudadanos. La Unión no puede obligar la anexión de Estados, ni mucho menos evitar su fragmentación. Le basta que en esos procesos se garanticen derechos fundamentales y se respeten los procedimientos constitucionales, las leyes, y otras reglas de juego que suponen la elección de estatalidad independiente.

Sin duda, el tema invita a mayores reflexiones desde los diferentes sectores políticos, espacios académicos y actores sociales, que coadyuven al fortalecimiento y consolidación de la integración europea. Estamos frente a un proceso inacabado, con ciertas debilidades, sujeto al curso de la historia y a las nuevas tranformaciones sociales, políticas, culturales y económicas.

¿Reconstrucción Amañada?

Han transcurrido diez días desde el lamentable sismo que dejó en ruinas varias ciudades de Ica, y otros departamentos del país, y el gobierno de Alan García no sólo viene demostrando incapacidad en el manejo o gestión de los asuntos públicos, sino también graves desaciertos que confirman a un presidente del Consejo de Ministros como aquel niño tonto que se solía parodiar perfectamente en reiteradas escenas cómicas de televisión.

A la falta de capacidad gubernamental para encarar adecuadamente acontecimientos contingentes, se suman: Inexistencia de un verdadero órgano estatal encargado de la defensa civil; el escándalo derivado de la licitación de patrulleros chinos; el vergonzoso ingenio natural de Rafael Rey para promover cierta bebida alcohólica; la creación de un improvisado fondo rotulado “Fondo para la Reconstrucción del Sur” (FORSUR); y demás reacciones poco afortunadas del mandatario, que lo han desnudado como déspota, soberbio, contradictorio, escaso de asesoría e información.

La improvisación del FORSUR es tan manifiesta que el Premier ha sugerido una serie de modificaciones que serán debatidas en el Pleno congresal próximo. Lo cierto es que la constitución del fondo podría significar la espada de Damocles para el propio gobierno, toda vez que su adscripción a la Presidencia de la República supondría responsabilidad política de Alan García en caso los funcionarios del fondo evidencien ineptitud en sus funciones. En este supuesto, no sería descabellado sugerir la consumación de un supuesto de “incapacidad moral permanente” del jefe de Estado.

Con bombos y platillos se celebra la designación de Julio Favre, empresario avícola, como director del FONSUR. Las sabias recomendaciones de Cecilia Blume, Verónica Zavala, Cayetana Aljovín, Rosa María Palacios, y otros tantos amateurs en reforma de Estado, parecen concretarse. Para los neoliberales hay que convertir al Estado en una empresa, dotándola de una estructura y organización gerencial para lograr la eficiencia y eficacia. La solución que ofrecen para liberarnos de tanta burocracia inútil es la extrapolación de una cultura gerencialista o mercantilista al ámbito público. Por lo tanto, hay que designar funcionario a un empresario exitoso.

Pero además el FONSUR desnuda otra realidad del Perú: el centralismo. Utilizando el pretexto de que los gobiernos regionales y locales son ineficientes por antonomasia, el gobierno central propone la creación de un fondo adscrito a la Presidencia de la República. En lugar de transferir recursos necesarios para afrontar las demandas sociales de las zonas afectadas por el desastre, encuentra en un fondo de 260 millones de soles la panacea, cuando la solución consiste más bien en dotar de recursos a los gobiernos regionales y apoyar el fortalecimiento de las 26 direcciones regionales encargadas de la defensa civil, con énfasis en los que tienen menos presupuesto y en aquellos ubicados en zonas de riesgo.

Para el Poder Ejecutivo el Instituto de Defensa Civil (INDECI) es un estorbo, sirviendo sólo para realizar simulacros de sismo, programas de sensibilización, y programas de prevención. El Ministerio de Vivienda, y los demás ministerios involucrados, en el mejor de los casos, son insuficientes para ejecutar políticas públicas post desastre. Las direcciones regionales de defensa civil y las municipalidades tampoco sirven para dicha tarea. ¿La solución? Crear un fondo cuyo directorio reafirme el pacto APRA y derecha, en lugar de integrar a los profesionales más idóneos.

¿Qué se viene tejiendo alrededor del FONSUR? No lo sabemos en principio, pero la incomodidad de algunos funcionarios del gobierno respecto al rol fiscalizador de la Contraloría General de la República en zonas devastadas, invitan a predecir situaciones futuras. Al fin y al cabo, las atribuciones del FONSUR no son protocolares: priorizar las obras que serán ejecutadas; aprobar las operaciones fiduciarias para administrar los recursos destinados a los damnificados; pero sobretodo, autorizar la contratación de personas naturales o jurídicas para la ejecución de obras.

La iniciativa ideada por George Bush y su entorno republicano parecería aleccionar al gobierno. Invadido Afganistán y pulverizado Irak tras la ocupación Norteamericana, denominada sarcásticamente “guerra preventiva”, había que reconstruir el país del golfo pérsico. ¿Quién se encargaría de la reconstrucción del otrora imperio mesopotámico?; ¿En manos de quién o de qué recaería la reconstrucción de las ciudades de Bagdad o Kabul? En manos de grandes empresas constructoras ligadas al Vicepresidente Dick Cheney.

Según la BBC., la empresa de ingeniería petrolera Kellogg Brown and Root (KBR), filial de Halliburton, dirigida por Dick Cheney, ha sido la mayor beneficiada con los contratos federales para los dos países, valorados en su caso en más de US$2.300 millones. El grupo Bechtel ocupa el segundo lugar, con aproximadamente US$1.030 millones. De esta forma, los contratos para la reconstrucción de Irak y Afganistán, que suman más de US$8.000 millones, quedaron en manos de 70 empresas estadounidenses que donaron más de medio millón de dólares para la campaña electoral de George W. Bush.

La ciudadanía está cansada de tanta ineptitud evidente de García, del partido de gobierno, y del equipo que está al frente del Poder Ejecutivo. La creación de fondos, para diversos propósitos, es una contradicción a la reducción del aparato estatal como modelo de reforma de Estado que tanto jacta al gobierno. Es probable que para esconder tantos desaciertos, el APRA capitalice el “psicosocial”: ¿Qué pasaría si en Lima Metropolitana de produjera un sismo de 7,9 grados de intensidad?

Los culpables de la desdicha del Perú: Gobiernos regionales en la mira

Cuando en el país se suscita un acontecimiento saludable, el gran responsable es el Poder Ejecutivo y el partido que ejerce el gobierno nacional. Pero cuando se suceden eventos trágicos y lamentables, como los acaecidos durante la semana pasada con el transporte interprovincial de pasajeros, los grandes culpables son los gobiernos regionales, incapaces e ineptos, según Alan García, para gestionar las diferentes competencias sectoriales que desde el 2005 les fueron transferidas.

En efecto, desde el año 2004 se han formulado planes anuales de transferencia, según los cuales, se ha transferido a la fecha 129 funciones de un total de 185 (69.7%). Tan elogioso es el susodicho espíritu descentralista del APRA, como perverso es que a 2 años de gestión se les impute a las regiones responsabilidad por las debilidades en las políticas públicas de turismo, agricultura, comercio, minería y energía. Lo mismo con el “shock de inversiones”. Incapaces son los gobiernos regionales y las municipalidades, dado la ineptitud en el manejo de la cosa pública.

Los gobiernos regionales sólo sirven, entonces, para obtener réditos políticos. Son grandes aliados a la hora de lanzar propuestas demagógicas como el shock de la descentralización; son amigos útiles para lograr, de sus representantes congresales, votos para ganar la mesa directiva, a cambio obviamente de lobbies que explican la hegemonía de una minoría oficialista en el Parlamento. Sin embargo, cuando de movilizaciones sociales se trata, reivindicando legítimas plataformas políticas, son los grandes enemigos, a quienes hay que castigarlos penalmente por azuzar los conflictos sociales y alterar el orden público.

Los trágicos accidentes de tránsito que han enlutado recientemente a varias familias peruanas, viene siendo el pretexto perfecto del Poder Ejecutivo para evadir responsabilidad de gestión pública y responsabilidad política. Responsabilidad de gestión, por un lado, porque el sector transportes es una competencia compartida entre los tres niveles de gobierno. Es falso, por tanto, atribuir a los gobiernos regionales responsabilidad exclusiva, arguyendo la transferencia de la competencia en mención.

Responsabilidad política, de otro lado, porque en los regímenes presidenciales latinoamericanos, los ministros de Estado (conocidos también como secretarios) son responsables políticos de sus carteras ministeriales. Esta responsabilidad política se hace efectiva a través de un voto de censura, merced a una motivación política que, a juicio del Parlamento, suponga incapacidad para el cargo encomendado. Si el inefable Fernando Rospigliosi fue expectorado del gabinete, con razón, por los sucesos de Ilave, hay razón legítima para exigir la responsabilidad política de la actual titular de Transportes y Comunicaciones.

Conviene recordarles, finalmente, a los grandes técnicos del gobierno, conspicuos analistas del proceso de reforma de Estado, que en la problemática del transporte no sólo está involucrada la cartera respectiva, sino además el sector interior, encargado de hacer cumplir la normativa de seguridad y tránsito en las carreteras del país. Hay, por tanto, responsabilidad del Ministerio del Interior, imputable al sector y al gobierno nacional, en virtud a que “interior” es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, imposible de ser transferida.

Paralelamente, el Poder Judicial y el Ministerio Público también tienen algo que decir, con la salvedad que éstos, el primero poder del Estado, y el segundo, órgano constitucionalmente autónomo, carecen de responsabilidad política. No obstante, las denuncias, investigaciones, y posteriores sanciones a las infracciones, al incumplimiento de exigencias administrativas para circular por el país, a la sistemática informalidad de empresas de transportes fantasmas, deberían ser efectivas, ejemplares, transparentes, sumarias, disuasivas.

Por lo tanto, el Estado debe regular toda actividad privada que preste servicios públicos al ciudadano. No se trata de intervenir para corregir únicamente las fallas del mercado, o para fijar el precio de los servicios; tampoco se trata de desplegar actividades regulativas ex post. La regulación tiene que ser de inicio a fin, durante todo el proceso gestor de políticas públicas; caso contrario, se suscitaría la gran paradojahabría de regular el sector minero solamente ante la pérdida de vidas humanas, ocasionada por el derrumbe de un socavón operado por una de las multinacionales mineras.

La meta del milenio o el mito de siempre

La cumbre del milenio, convocada por la ONU el año 2000 y en el que participaron 189 países, concluyó con la Declaración del Milenio, declaración en la que se establecieron ocho objetivos de desarrollo, vinculados a la educación, salud, igualdad, el medio ambiente, y la pobreza. De esta forma, los países miembros se comprometieron a lograr, para el año 2015, la reducción a la mitad del porcentaje de personas cuyos ingresos son inferiores a 1 dólar por día, y la disminución de aquellos que padecen hambre extrema.

Hoy, 7 años después, y a 8 de que finalizara el plazo impuesto, los resultados no parecen tan alentadores. En un informe del 2005, la ONU soslaya enfáticamente: “Los pobres cada vez son más pobres”. La extrema pobreza en África Subsahariana se ha incrementado, si bien en Asia hubo una reducción moderada, y en menor medida en el resto de regiones, entre las que figura Latinoamérica. No hay duda que la erradicación de la extrema pobreza es compleja, pero se torna imposible cuando hay ausencia de voluntad política en los gobiernos más poderosos del planeta.

Si revisamos los 9 países más ricos del mundo: USA, Japón, Alemania, China, Reino Unido, Francia, Italia, España, Canadá, sólo algunos han mostrado gestos de cooperación y solidaridad real con los menos favorecidos. Ya en junio del 2005, el G 8 confirmó la condonación de la deuda externa a favor de las 18 naciones más pobres. Sería interesante que estas sólidas economías continúen con un calendario de condonación al resto de países, en coordinación directa con el FMI, el BM, el Club de París, y otros acreedores multilaterales.

Aún así, el contexto político mundial de hoy, y quizá del mañana, parecería no ser favorable. Estados Unidos viene sumido en su propia agenda interna, dedicada casi exclusivamente a la guerra, la invasión a Irak y Afganistán, pero sobretodo a la ejecución de una política fundamentalista contra el terrorismo. Condoleezza Rice, recientemente en Madrid, sostuvo que su país es líder en el respeto a los derechos humanos, cosa por demás curiosa si recordamos Guantánamo, el traslado secreto de “sospechosos” utilizando espacio aéreo europeo, la no ratificación de la “Convención Americana de DDHH” o el Protocolo de Kyoto, y la permanente solicitud de inmunidad para sus soldados.

Por otro lado, la Unión Europea viene debilitada después de la negativa del pueblo holandés y francés al tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Desde entonces, pese al ingreso de Bulgaria y Rumania, el proyecto más ambicioso de integración supranacional ha quedado en un limbo, si bien Ángela Merkel, canciller alemana y presidenta del Consejo Europeo, está inmersa en propuestas para impulsar la organización que acoge hoy a 27 Estados miembros.
En el ámbito estatal, el gobierno del Reino Unido viene cosechando frutos, a raíz de su aventura expansionista y hegemónica. La renuncia de Tony Blair como primer ministro británico, al margen de la asunción de su sucesor Gordon Brown, ha significado un duro revés para los laboristas. No habrá otra dama de hierro, pero la vuelta al poder del partido conservador es cuestión de tiempo y estrategia.

El otrora aliado de USA, España, vive hoy preocupado en sus 4 grandes flagelos domésticos: El desempleo, el terrorismo, la inmigración, y la vivienda. El hecho de que los socialistas conduzcan hoy el gobierno ibérico, no garantiza su permanencia en el poder después de las elecciones generales del 2008. El sistema bipartidista que posee, posibilitaría el regreso del Partido Popular (la derecha franquista) al Palacio de Moncloa, máxime si el resultado de las elecciones autonómicas y locales satisfizo la expectativa de los populares.

Francia, por su lado, ha sido tomada, en las últimas elecciones presidenciales, por la derecha conservadora de Nicolás Sarkozy. La estrategia de Sarkozy no sólo estuvo encaminada a la derrota de la socialista Segolène Royal, sino a resquebrajar la izquierda francesa y a debilitarla para las próximas elecciones parlamentarias. En Italia, por el contrario, gobierna la izquierda merced a un pacto de varias agrupaciones partidistas. No obstante, la estabilidad del gobierno italiano no parece sólida, al menos después de la dimisión de Romano Prodi, hoy nuevamente en el poder gracias a un segundo voto de confianza.

La derecha parece retornar en Europa. Del gobierno americano (hoy republicano, mañana demócrata) poco o nada se puede esperar. Con este panorama sombrío, el mantenimiento de la solidaridad social global, o su impulso para erradicar la pobreza extrema, parece inalcanzable. Es evidente que la justicia social, la igualdad de oportunidades, el estado de bienestar, la reducción de las brechas sociales y económicas, son ajenos a los proyectos del neoliberalismo.

Si los 100 países más pobres tendrían condonadas sus deudas externas, habría más presupuesto para sus sectores sociales: Educación, salud, vivienda y empleo; si los Estados más poderosos del globo renunciaran a la guerra y al desarrollo armamentista, los miles de millones de dólares ahorrados serían destinados a educar y desarrollar tecnología de punta en los países menos avanzados; si las multinacionales farmacéuticas ofrecieran medicamentos subsidiados para encarar el VIH, o flexibilizaran sus patentes para producir en masa genéricos; si las naciones industrializadas cumplirían de verdad sus metas para disminuir la contaminación ambiental, otro mundo sería posible.

¿Bicameralismo o más de lo mismo?

En la última sesión del Pleno se ha iniciado el debate del dictamen que plantea la instauración del bicameralismo en nuestro ordenamiento. El autor del proyecto (Víctor Andrés García Belaúnde), el APRA, y algunos analistas improvisados han saludado la propuesta, lo cual no deja de preocuparnos, porque nos pone frente a un dilema: El Instituto de Gobernabilidad del APRA ¿es un centro de segunda?, o es que sus alumnos no aprenden lo impartido por tan ilustres “politólogos”.

El debate en mención gira en torno a dos posiciones encontradas: a favor y en contra. Quienes se oponen al retorno del Senado, por cuestiones estrictamente presupuestarias, apelan a un fundamento tan simplista, por el que todo se reduce al poderoso caballero “don dinero”. Al mismo tiempo, aquellos que abogan por la eficiencia y eficacia de un Congreso Unicameral (Natale Amprimo) padecen de Alzheimer, puesto que olvidan la crisis, manipulación, e ineptitud, de los Congresos que han ejercido potestad legislativa.

La idea de contar con una segunda cámara es acertada y crucial para oxigenar la democracia asfixiada que padecemos, pero sobretodo para lograr armonía con la representación política, tan venida a menos desde 1993. No obstante, la forma de elección, la composición, y el marco de competencias para el Senado, resultan equivocados. Lo único resultante de esta reforma constitucional será traer a colación el statu quo vigente desde la aprobación de la constitución fujimorista. Conclusión: El nuevo Senado será más de lo mismo.

Es inconcebible, en primer lugar, pretender una elección senatorial por distrito único, tomando como circunscripción el territorio nacional. En un escenario donde la mayoría de población electoral se concentra en la capital y en dos o tres departamentos más, el distrito único es contraproducente y fortalece el centralismo, pues es evidente que la mayoría de los senadores serán de Lima, La Libertad, Piura, Puno, Arequipa. Recuérdese sino la composición del Congreso en 1993, 1995, 2000, cuando regía el distrito electoral único.

Segundo, la representación asignada al Senado es errónea. La Cámara senatorial no representa al Estado nacional, sino a las regiones o departamentos de un país (Alemania, España, Italia, USA, Suiza, Canadá, etc.). Por lo tanto, la idea de circunscripción única para su elección contradice el espíritu mismo de su existencia. Se advierte, más bien, cierta contradicción, dado que al establecer en 48 el número de senadores, se estaría pensando en dos representantes por cada departamento del país (similar al modelo americano). Pero, como se ha dispuesto distrito único, los senadores elegidos serán los 48 que obtuvieron mayor votación electoral, sin importar si éstos provienen de todas las regiones.

Finalmente, el marco de competencias es similar a lo que teníamos con la Carta de 1979, es decir el Senado tendrá iniciativa legislativa, decidirá si hay o no lugar a acusación constitucional, conocerá los estados de excepción declarados por el gobierno, ratificará los nombramientos de altos funcionario del Estado, y actuará como cámara de reflexión de los proyectos aprobados por los diputados. No se evidencia por tanto competencias vanguardistas para la segunda cámara, menos aún atribuciones distintas a los Diputados. La única diferencia será que la Cámara de Diputados otorgará voto de confianza al gobierno, interpelará y censurará a los ministros. El Senado no.

De esta forma, el proyecto de ley (ya en orden del día) instaurará lo que en doctrina se conoce como bicameralismo perfecto. Antes de 1993 algunos expertos decían que contábamos con un bicameralismo imperfecto (y es lo que en el fondo se quiere con esta nueva reforma), pero tal posición no era del todo cierta, puesto que sólo en el plano formal teníamos 2 cámaras con atribuciones distintas. En el plano real, no existía una clara diferenciación de funciones, por tal razón, el CCD lo utilizó como pretexto para suprimir el Senado.

Una propuesta responsable y técnica tiene que ser vanguardista, y ello no pasa por instaurar un bicameralismo perfecto o imperfecto, sino un bicameralismo funcional. He sostenido en artículos anteriores que un senado debería adecuarse al contexto político actual por el que atraviesa el Perú. En medio de un proceso de descentralización, resulta pertinente darle al Senado una representación territorial.

Bajo estas premisas, el país requiere 52 senadores (2 por cada región) que tengan participación activa e incluso derecho de veto en todo proyecto de ley que verse sobre descentralización fiscal, gobiernos regionales, municipalidades, autonomías, y todo aquello que tenga repercusión en el segundo y tercer nivel de gobierno. Estos 52 senadores podrían ser electos en sus respectivas regiones, o podrían ser designados políticamente por los 26 gobiernos regionales, en base a mérito, trayectoria profesional intachable, ética y moral indiscutibles, y con un pleno compromiso democrático.

Para terminar vale la pena mencionar que si la propuesta de García Belaúnde prospera, el Perú tendría como ilustres senadores vitalicios al Gral. Morales Bermúdez, Alberto Fujimori, Alejandro Toledo, Alan García, mandatarios tan cuestionados y sobre los que pesa conductas delictivas (salvo el ex militar). Al disponer que para ser senador se requiere 35 años de edad, surge en mí la siguiente duda: ¿Cuáles son los parámetros de racionalidad que sostengan que la vejez otorga mayor nivel de reflexión o capacidad técnica para aprobar una ley? Me parece una afirmación simplista que no merece mayor comentario.

Internacional: Elecciones autonómicas y locales en España

En cumplimiento de las normas y disposiciones electorales estatales, y de acuerdo a sendos decretos autonómicos, la ciudadanía española fue convocada a elecciones generales para designar autoridades regionales y locales. Si bien no habrá elecciones en todas las comunidades autónomas, a lo largo y ancho de la península ibérica, incluida las islas ibéricas, se vienen desarrollando campañas electorales a favor de los partidos políticos en contienda.

La TV., radio, Internet, las calles, están infestadas de propagandas y afiches que muestran propuestas programáticas y no ideológicas, salvo los partidos regionalistas, caracterizados desde siempre por reivindicar “nacionalismos” al interior de España. De esta forma, el 27 de mayo serán electos las Asambleas Legislativas de 13 comunidades autónomas (Cantabria, Castilla y León, Extremadura, Murcia, La Rioja, Navarra, Canarias, Baleares, Madrid, Aragón, Valencia, Castilla la Mancha, Asturias) y los concejos de 8,111 ayuntamientos.

Actualmente la comunidad de Madrid y el ayuntamiento de Madrid se encuentran en manos de la derecha franquista -el partido popular (PP)-, y es probable que conserve el poder en la capital. Sólo una mínima diferencia posibilitaría un gobierno pactado entre el PSOE e IU. La desventaja del PP es que sus pasivos son más que sus activos: corrupción sistemática de los gobiernos locales que ha dirigido o conduce; oposición férrea a las políticas vinculadas con la igualdad, inmigración, memoria histórica y medio ambiente, pero sobretodo, utilización sistemática de las víctimas de la violencia ETARRA como eje central de su campaña.

A nivel de las comunidades autónomas algunas encuestas de opinión dan como favorito a este partido popular (de las 13 conseguirían 7 gobiernos regionales), aunque las estrategias de campaña política del PSOE vienen afianzándose a escasos 6 días para las elecciones. Por el contrario, Izquierda Unida aparece muy disminuida a pesar de las propuestas programáticas que ha planteado durante los debates que las tres agrupaciones han sostenido en televisión.

Baste por ahora el tema mediático y de campañas electorales, insuficiente por cierto, pero innecesario si nuestro propósito es abordar algunas peculiaridades del sistema político español. En primer término, no todas las regiones tendrán elecciones. Las autoridades regionales de las comunidades autónoma de Cataluña, Galicia, País Vasco, Andalucía, continuarán ejerciendo poder hasta el término de sus mandatos, o hasta que sus gobiernos sean disueltos conforme a sus ordenamientos jurídicos respectivos.

En segundo lugar, el régimen parlamentario no es exclusivo del gobierno nacional, sino que también rige en el segundo y tercer nivel de gobierno. Por lo tanto, no se eligen a los Ejecutivos de las comunidades autónomas y municipalidades (presidentes regionales y alcaldes), sino a sus parlamentos o asambleas legislativas (consejos regionales y concejos municipales). Una vez elegido estas instancias, las fuerzas políticas designan al partido o partidos que se harán cargo del gobierno regional o local.

Como quiera que no se eligen los gobiernos sino los parlamentos o concejos, los partidos compiten para obtener el mayor número de escaños, pues de ese modo tendrán fuerza y peso político para influir en la designación del Ejecutivo. Demás está decir que el partido, o alianza de partidos, que logre el 50% más 1 de los escaños legislativos, tendrá los votos suficientes para designar al gobierno autonómico, el cual será -sin duda- del propio partido, y estará dirigido por el candidato que en la lista postulaba con el número 1.

¿Qué sucede cuando ninguno de los partidos logra obtener la mayoría de escaños? Con eso voy al tercer punto. Los gobiernos españoles, autonómicos o municipales (inclusive el nacional), son gobiernos de coalición o alianzas entre dos o más partidos políticos, siendo frecuente que quien obtenga el mayor número de votos no necesariamente ejerza el gobierno. Ahora bien, estos pactos son pre electorales o post electorales, siendo evidente la excepcionalidad de los primeros, en virtud al hecho de tener mayor poder de negociación luego de conocido el escrutinio oficial.

En cuarto lugar, el sistema de partidos español muestra un pluripartidismo en los 3 niveles de gobierno, aunque los partidos hegemónicos son el PSOE y el Partido Popular (izquierda y derecha respectivamente), seguidos en tercer lugar por el partido comunista Izquierda Unida, el mismo que desde la transición democrática de 1978 no ha ejercido el gobierno nacional en España, ni lo ejercerá debido al relego en que se encuentra, a no ser que el deterioro significativo del PSOE y PP se lo permita.

En quinto y último lugar, las elecciones en todo nivel son voluntarias; y al igual que en Reino Unido o Suecia puede votarse por correo postal cuando se está fuera del distrito electoral de empadronamiento. Después del gobierno nacional, la pugna entre el PSOE y PP se traslada al nivel autonómico, mientras que el interés se difumina en el nivel municipal, en donde los requisitos para presentar listas electorales no son tan exigentes como parece.

Más allá de las encuestas recientes y de las campañas electorales en vigor, el sufragio que se avecina será una radiografía de las preferencias electorales de cara a las elecciones nacionales del 2008. Por el momento, existe una ligera ventaja a favor del PSOE para ejercer nuevamente el gobierno español. Aún así, todo dependerá de las propuestas programáticas que la derecha e izquierda cuajen en los indecisos. En la España de hoy, los asuntos que más preocupa a la ciudadanía son: Terrorismo y seguridad, inmigración, vivienda, desempleo, igualdad de oportunidades.

Reflexiones sobre la descentralización y Gobiernos Locales

La política centralista del gobierno actual, bajo el manto de un proceso de descentralización artificial, viene ignorando la importancia histórica de las municipalidades a lo largo de la vida republicana del país. Los decisores políticos del gobierno central, merced a una improvisación patógena en la transferencia de funciones, continúan irrogándose un espíritu democrático descentralista, avalado involuntariamente por los diferentes actores locales, ONGs, analistas políticos, y otros expertos en gobiernos multinivel.

A menudo se olvida que las decisiones y propuestas racionales en el ámbito de los gobiernos locales tienen que nacer a partir de un adecuado entendimiento de la autonomía local. Bajo esta premisa, la definición más acertada de autonomía local es aquella que proclama la capacidad de las municipalidades para gestionar, ordenar, e intervenir en una parte importante de los asuntos públicos. Es necesario, por tanto, contar con la potestad para ejercer competencias sobre una determinada materia, con lo cual “autonomía” y “competencias” son conceptos ligados indisolublemente.

Apelar a dicha autonomía no es -como pretende el APRA y la derecha- invocar libertinaje en la administración y distribución de las finanzas públicas locales. La existencia de un ordenamiento jurídico nacional prohíbe per sé comportamientos anárquicos en el tercer nivel de gobierno, máxime tratándose de Estados unitarios. Que algunas municipalidades hayan tenido gestores deficientes o decisores políticos de poca monta es otro cuento, inevitable incluso en otros países más desarrollados, donde la actividad oportuna de los interventores (contralores) restaura el orden democrático.

Ahora bien, la transferencia de competencias no debe ser, ni tiene que ser, una concesión graciable o demagógica del Poder Ejecutivo o del Parlamento. Es más, la transferencia debería ser del tipo “bottom – up”, es decir son los gobiernos subnacionales quienes deben solicitarlas en virtud a sus necesidades institucionales y reales capacidades de gestión. No perdamos de vista que las tres características de toda competencia son: exclusividad (cuando no son competencias compartidas), decisoriedad, especificidad.

Pese a estas consideraciones usualmente claras, los gobiernos de turno se han caracterizado por ser excesivamente centralistas. Lo que han hecho desde los albores de 1980 ha consistido en meras desconcentraciones administrativas, aún cuando los prefectos, gobernadores, o presidentes de los consejos regionales, fueron personajes de confianza designados discrecionalmente desde Lima Metropolitana. Por lo tanto, ningún traspaso de gestión burocrática puede equipararse a un proceso de descentralización, pues éste comporta transferencia de poder político real y no únicamente nominal.

En sintonía con dicha transferencia de poder avalo la bondad de un Estado descentralizado, porque un poder compartido entre dos o tres niveles de gobierno es más democrático que un poder centralizado en un solo nivel, aunque la eficiencia gubernamental tenga otra dirección. Así por ejemplo nadie dudaría en términos de eficiencia y eficacia sobre la gestión pública en Francia o Reino Unido, aunque ambos países sean centralistas por vocación.

Ahora bien, la existencia de tres niveles de gobierno generará siempre conflictos competenciales, máxime en el caso de las competencias compartidas. Salvo Educación y Salud, el resto de competencias sectoriales están reservadas, en principio, para los gobiernos regionales y no así en favor de los gobiernos locales, pese a que éstos últimos (por el principio de subsidiariedad) vienen ejecutando de manera artesanal políticas en turismo, medio ambiente, comercio interior, entre otros.

¿Pueden las municipalidades asumir competencias sectoriales? SÍ, en tanto y en cuanto la naturaleza de la materia y la capacidad de gestión de sus burocracias locales lo permitan. Aunque la educación y la salud, competencias claves del desarrollo humano y social, aconsejen a las municipalidades su prestación debida, me temo que de las más de 1830 instituciones ediles sólo un porcentaje cuenten con real capacidad para gestionarla eficientemente. La transferencia de salud y educación no deben hacerse por simple populismo, sino para eficientar su prestación.

Todas estas razones conllevan a concluir que al presidente Alan García la educación no le interesa. Ocupa un lugar prioritario en su agenda los tratados de libre comercio, y la sumisión incondicionada a Washington. Es probable que algunos sostengan lo relevante del crecimiento económico; no obstante desde 1950 ha quedado demostrado que si bien el desarrollo económico puede ayudar, no garantiza la igualdad, mucho menos la consolidación de la democracia sustantiva. De nada sirve crecer 6% anual si existe una distribución inequitativa de los recursos.

Por lo tanto, las transferencias futuras programadas en el calendario “descentralizador” de este gobierno se prestarán al juego político y a las condiciones del APRA, con lo cual se enciende el riesgo inminente de evitar la ejecución de planes de desarrollo a largo plazo, y sobretodo se genera la perversión de que las prioridades de los gobiernos regionales y locales se orienten en función de los recursos a transferirse y no en función a las necesidades de los gobiernos subnacionales, y por ende de los ciudadanos.

Repensando en el concepto de autonomía local

A raíz de la aprobación del DS 025-2007-PCM, por el que se fija remuneraciones y dietas de alcaldes y regidores, algunos análisis profusos han sostenido que la medida adoptada ha vulnerado la autonomía de las municipalidades. Tan sólo para el presidente García y el partido de gobierno el decreto aprobado es legal y constitucional, habiendo obedecido su emisión a una decisión legítima enmarcada dentro de las potestades y atribuciones que el sistema constitucional otorga al Poder Ejecutivo.

Si bien una adecuada interpretación sistemática de la constitución, con todo el bloque de constitucionalidad que ello implica, puede llevarnos a concluir que la autonomía local ha sido infringida, merece la pena determinar el contenido esencial de tal autonomía, máxime cuando el propósito es delimitar el corpus de actuación de los gobiernos regionales y locales. Dicha tarea, nada sencilla, supone tener en cuenta dos aspectos sustanciales: Distinguir la autonomía funcional de la autonomía política; y, excluir el principio de jerarquía en la relación entre gobierno central y gobiernos subnacionales.

Respecto a la primera consideración cabe advertir que la autonomía política supone, normalmente, autonomía funcional, pero no toda autonomía funcional conlleva autonomía política. El BCR, las entidades de tratamiento empresarial, los organismos reguladores, entre otros, tienen garantizado independencia en el ejercicio de sus funciones. Para evitar la intromisión de terceros, la constitución o la ley reconocen la autonomía funcional para el adecuado desempeño de atribuciones, aunque a veces estas instancias son capturadas por el poder político o económico.

Empero, lo que estas entidades no tienen es autonomía política. Primero, porque carecen de atribución para adoptar decisiones políticas, es decir, no ejercen funciones de gobierno; segundo, porque al no tener una legitimidad derivada de elección popular sus ámbitos quedan relegados al campo técnico administrativo; y, tercero, porque no tienen potestad para aprobar normas generales y abstractas de carácter vinculante a todo ciudadano. Pueden autonormar sí su organización interna, y sus disposiciones serán obligatorias en tanto y en cuanto el ciudadano posea una vinculación administrativa.

Desde esta perspectiva, los únicos órganos que gozan de autonomía política son, a nuestro entender, el Parlamento y el Poder Ejecutivo en el nivel del gobierno central, y los gobiernos locales y regionales en el ámbito subnacional. Está demás decir que también poseen autonomía económica y autonomía administrativa para el ejercicio de sus respectivas burocracias.

En cuanto a la segunda consideración, es menester soslayar que en la relación entre gobiernos de distinto nivel no cabe espacio para el principio de jerarquía. Entre los gobiernos de un mismo Estado no existe subordinación, sino por el contrario una relación de cooperación y coordinación entre autonomías políticas que ejercen potestades y atribuciones en una determinada jurisdicción. Ello, sin duda, no es óbice para que los gobiernos subnacionales, en virtud a la garantían institucional de la que están investidos, pretendan estar al margen del ordenamiento jurídico nacional y de los lineamientos generales de políticas públicas legítimamente tomados por el gobierno central.

Por lo tanto, la vinculación entre gobierno central y gobiernos subnacionales se rige por el principio de competencia. Ahora bien, si el ejercicio de una competencia está delimitado por decisiones políticas que un gobierno toma soberanamente sobre su territorio, ¿Hasta dónde llega dicha autonomía? Responder tal interrogante sin utilizar un metalenguaje determinado es incómodo, pero intentaremos despejar tal inquietud para nuestros lectores.

En Estados federales son las constituciones políticas las que establecen la separación de competencias entre el Estado federal central y los Estados federados, de manera que el reparto competencial y el ejercicio de la autonomía política llegan hasta donde expresamente prevé el texto fundamental. En cambio, en Estados unitarios descentralizados, la distribución de competencias lo hace una ley (orgánica u ordinaria), y si esta norma no es clara e inequívoca resulta complejo determinar hasta dónde llega la autonomía subnacional, máxime tratándose de competencias compartidas y delegadas.

En este último supuesto, la autonomía política queda delimitada por el juez constitucional vía el proceso denominado “Conflicto de competencias”. De esta forma, la amenaza al proceso de descentralización por parte de un Congreso hostil, sujeto al juego político interesado de los grupos parlamentarios, se ventila ante el Tribunal Constitucional. Empero, si la agresión proviene de un Poder Ejecutivo abiertamente centralista, el conflicto se resuelve vía la “Acción Popular”, merced al cual el Poder Judicial ordenará la ilegalidad o inconstitucionalidad de un decreto del gobierno.

Como es de observarse, el conflicto competencial entre gobierno central y regional es de por sí engorroso; no obstante, el problema se agrava cuando entran en escena las municipalidades. De hecho, en Europa y en países sólidamente descentralizados el protagonismo lo tienen los segundos niveles de gobierno (regiones, comunidades autónomas, Länder). Pero nuestro país es municipalista por tradición e historia.

Por tanto, en escenarios regulados deficientemente y con un reparto competencial confuso, la delimitación de las autonomías municipales recaerá en los órganos jurisdiccionales, ordinario y constitucional, quienes determinarán la existencia o no de vulneración autonómica. Se requieren por tanto asesores legales idóneos y gerentes municipales eficientes. Pero además, partidos políticos, alcaldes y regidores, con capacidad de negociación ante el poder central, porque la solución al problema, no es, ni será, únicamente normativa.

La autonomía asfixiada de las Municipalidades

El Poder Ejecutivo ha dispuesto ayer jueves 22 de marzo, vía decreto supremo 025-2007-PCM, los montos que por todo concepto percibirán los alcaldes distritales y provinciales del país. La responsabilidad de aprobar el decreto, tres años después del plazo previsto por la ley 28212 (promulgada en abril del 2004), fue sorteada por un Toledo que quería ser descentralista y no pudo, y ahora es asumida por un García que no puede ser descentralista aunque lo quiera.

Con esta medida continúa el acoso a la autonomía económica de los gobiernos locales, sin que las municipalidades desplieguen esfuerzos necesarios para hacer respetar, en las calles, la garantía institucional de la que están investidas. Ya con la aprobación del DU 038-2006 se puso en cuestionamiento la fuerza modificatoria de un decreto de urgencia sobre una ley del Parlamento, pero ello no fue óbice para un Poder Ejecutivo decidido a gobernar vía decretazos.

La ley 28212, madre del cordero, emitida para desarrollar un equivocado artículo 39 de la constitución, subyuga jerárquicamente a los alcaldes al último escalafón en el servicio a la nación, a pesar de que poseen legitimidad directa otorgada por el voto ciudadano. Los ministros de Estado que no representan a nadie, y cuya designación es a dedo, ostentan el tercer lugar, mientras que los magistrados supremos y los miembros de la junta de fiscales supremos son tomados en cuenta cuando tienen un régimen distinto a los demás altos funcionarios.

Deficiencias como éstas deberían ser subsanadas por los reformadores. Quienes ingresan al sector público para hacer carrera (fiscales y jueces) tienen que estar fuera del alcance de la norma y sujetarse a disposiciones especiales de la administración pública. Los presidentes regionales, los alcaldes, los consejeros regionales y regidores, tienen la misma fuente de legitimidad que el presidente y los parlamentarios. Es irracional, por tanto, que estén por debajo del JNE, TC, CNM, Defensoría, porque no sólo son cargos públicos de representación política, sino que pertenecen a distintos niveles de gobierno.

Tan o más irracional es la fijación del sueldo de alcaldes en base a la población electoral, cuando los criterios pertinentes habrían sido: el nivel de ingresos propios de la municipalidad, el monto de las transferencias ordinarias, y el tamaño del aparato burocrático local. Tres indicadores mínimos que hubieran interactuado sobre un monto máximo consensuado entre el gobierno central y los primeros regidores provinciales, con acuerdo de los respectivos concejos distritales. Si la ley primigenia, con las modificaciones hechas, ya preveía techos máximos, ¿Era necesario un decreto supremo interventor?

Por lo tanto, el decreto supremo 025-2007-PCM no sólo violenta la autonomía económica de las municipalidades, sino además la autonomía política. No hay duda de que al prescribir que las reducciones de ingresos deberán ser aprobadas por Acuerdo del Concejo, se está coactando a los legislativos municipales (los concejos) a emitir normas dentro de los 15 días de entrada en vigor del referido decreto. La potestad legislativa de los regidores ya no obedece a una decisión discrecional y oportuna, sino a la imperatividad de un decreto supremo decido por el gobierno central.

Al igual que muchos demócratas, estamos en contra de la fijación irracional y desmesurada de remuneraciones que se han hecho en algunas jurisdicciones locales, como también en contra de la ejecución de antojadizos proyectos de infraestructura que no justifican enormes inversiones infuncionales, sobretodo en ayuntamientos rurales. Pero nuestra apología no es en beneficio de casos particulares, sino en favor de los fueros municipales.

¿A quién pretende este gobierno darle lecciones de austeridad presupuestaria? Se habla ostentosamente en nombre de la austeridad y el ahorro público, y la señora Mercedes Cabanillas, presidenta del Congreso, ha solicitado a la Comisión de Presupuesto un crédito suplementario para su sector, el mismo que será financiado con ahorros del presupuesto institucional parlamentario del año 2006. Si eso es ahorro público, economistas de la talla de Yunus, Prescott, Stiglitz, Friedman, o Amartya Sen, quedarían estupefactos.

Es más, la cuestionada ley 28212 prevé en su artículo 4, inciso a), que el presidente, al concluir su mandato, recibirá en forma vitalicia una pensión equivalente a la retribución de un parlamentario en ejercicio. Es decir, los ex presidentes cobrarán perpetuamente 15, 600 soles sentados en casa sin hacer nada. Mientras el ciudadano de a pie tiene que sudar la gota para llevarse un pan al hogar, los ex presidentes, aunque hayan sido mediocres, gozarán de tal privilegio. Didáctica lección de austeridad que linda con la falta de ética y con la pérdida de valores solidarios con un país que alberga miles de pobres.

¿Cuál es la motivación que impulsa el doble discurso de Alan García? Al parecer, la única motivación es el solo hecho de ser aprista. La cuestión funcional de su pretendida reforma de Estado, la eficiencia y eficacia de la gestión pública es burda retórica para un pueblo cada vez más engañado. Sino preguntemos al APRA lo funcional que puede ser para nuestro país acreditar, hace algunos días atrás, a un embajador ante el Vaticano ¿Para qué? Probablemente para intermediar por las almas de los pecadores peruanos.

Cuando la fuerza impone su voluntad

El pasado 17 de marzo se ha conmemorado el cuarto aniversario de la invasión a Irak y los resultados de la barbarie arrojan la descomunal cifra de más de 100 mil iraquíes muertos, entre civiles y soldados, y aproximadamente 3,200 soldados de la coalición invasora caídos en combate. Con la última ampliación presupuestaria solicitada por la Casa Blanca y el Pentágono, el coste económico de la guerra se estimaría en 600 mil millones de dólares, sin considerar costes indirectos que supuso, por ejemplo, el alza del precio del petróleo.

Hoy Irak ya no vive una guerra, sino una masacre. Sumida en una cruenta guerra civil cuya solución para el presidente norteamericano es la ocupación del país como la medida garante de la democracia en el golfo, no hay día en el que no se informe la pérdida de más vidas humanas. La historia ha demostrado que la “guerra preventiva” contra el terrorismo y sobretodo el mantenimiento y proliferación de armas de destrucción masiva fueron burdos pretextos para disfrazar intereses geoestratégicos de las potencias hegemónicas.

Es en conmemoración a ese cuarto aniversario que queremos recordar al lector lo que ha causado el poder de la fuerza a lo largo de estos 4 años. Estados Unidos ha arrasado con la mítica y legendaria civilización Caldeo Asiria, también denominada Mesopotamia, asentada entre los ríos Tigris y Eufrates hace unos miles de años A.C. Lo que fueron los Sumerios, Acadios, los imperios de Babilonia (recordada por sus jardines colgantes), Asiria (pueblo guerrero por excelencia), o la ciudad de Ur (donde nació Abraham), hoy queda sólo para la memoria y el recuerdo.

Bush y sus aliados se han ensañado con un pueblo que legó a la humanidad, antes que Grecia y Roma, la escritura cuneiforme, las matemáticas, la medicina, la astronomía, el desarrollo del álgebra, el código de Hammurabi como vestigio primigenio de los códigos legales, y algunos avances en arquitectura, arte y escultura. Toda esta herencia cultural, cuyo coste es invalorable, ha sido borrada del mapa por los fusiles, cañones y tanques. No olvidemos que el 10 de abril del 2003 el Museo Nacional de Bagdad fue saqueado vilmente por el tripartito.

Toda esta catástrofe permite objetar, acaso, la funcionalidad de organismos supranacionales, pero sobretodo de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Creada en 1919 luego de la primera guerra mundial como la Sociedad de Naciones (SDN), pero fundada oficialmente el 24 de octubre de 1945, hoy a casi 62 años de vigencia resulta paradójico e inexplicable que el garante de mantener la paz mundial no pueda evitar violaciones reiteradas a las soberanías de Estados menores, económica y bélicamente.

Si la Sociedad de Naciones parida por el Tratado de Versalles fue disuelta por su incapacidad de prevenir la segunda conflagración mundial, ¿No habría que pensar lo mismo respecto a la ONU? ¿Acaso no se suscitaron las guerras de Korea, Vietnam, la guerra Irán – Irak, la invasión de la URSS a Afganistán, etc.? Con 192 Estados miembros en su seno, la ONU se ha caracterizado por su naturaleza altamente elitista y oligárquica, en el que los 5 países más poderosos del mundo, miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tienen derecho de veto sobre cualquier resolución de la organización.

Del mismo modo, aunque en menor medida, la inacción de la Unión Europea lo catapulta como cómplice indirecto de la invasión a Irak, porque no sólo Estados miembros como España, Reino Unido, Italia, apoyaron incondicionalmente a Washington, sino porque los derechos humanos parecería importarle poco cuando el violador es un todopoderoso. Los vuelos secretos de la CIA sobre espacio europeo, transportando sospechosos de terrorismo para ser torturados sistemáticamente, es una muestra de que la ley y la justicia sólo se exigen a quienes no tienen poder.

Mientras tanto el Gobierno del Perú se queda inmune ante los acontecimientos históricos. El señor Alan García, aliado incondicional de Bush, no se ha manifestado, ni ha sacado comunicado alguno en contra de la invasión a Irak. Muy por el contrario, le ha abierto nuestras fronteras a sus tropas, suplicando la ratificación de un TLC por demás cuestionado. Al fin y al cabo ¿Qué puede esperarse de un APRA que por tradición fue un partido felón?, ¿O es que se olvida sus pactos con Odría y antes con Prado?

Si es verdad que vivimos en un Estado de Derecho, las democracias más avanzadas del planeta deben dar el ejemplo de que la lucha y la reivindicación por la vigencia de los derechos humanos no han sido en vano. Salvo que la vida, como derecho humano, sea una cojudez, según “sabias” palabras del inefable Cardenal Cipriani, esperamos que los tribunales internacionales no claudiquen cuando tengan que juzgar por lesa humanidad a George Bush, Tonny Blair, José María Aznar, y a todos aquellos que digitaron tal insania, alevosa, premeditada y criminal.

Un aporte a la agónica descentralización en el Perú

Para impulsar un auténtico proceso de descentralización resulta clave el diseño institucional sobre el que tiene que asentarse. La propuesta de la Red de Municipales del Perú (REMURPE) sobre el Consejo Intergubernamental de Descentralización es una iniciativa saludable, aunque no suficiente. Se hace imperativo, además, la voluntad política del gobierno central, porque un ente sin autonomía o con decisiones que carezcan de carácter vinculante servirán muy poco a los fines del proceso.

La constitución fujimorista de 1993 extinguió el bicameralismo sin argumentos funcionales, pero con intenciones manipuladoras y oscuras. Al fin y al cabo, todo dictador es enemigo de la distribución del poder, sea horizontal o vertical. El resultado: centralismo, ineficiencia, infra representación ciudadana, aprobación desmedida de leyes improvisadas y utilitaristas, ausencia de control y fiscalización a las diferentes entidades públicas.

Contar con un Parlamento unicameral puede ser funcional en poliarquías avanzadas donde no existen problemas de sub representación, y donde los legisladores están altamente profesionalizados (democracias nórdicas por ejemplo). No obstante, en países con alta polarización social y política, presencia de sectores sociales huérfanos de representación, con partidos políticos escasamente disciplinados pero altamente improvisados, el unicameralismo es a todas luces contraproducente.

Si la descentralización supone la distribución vertical del poder, es necesario contar con un bicameralismo que impulse el proceso, pues un Estado que va a conformar autonomías requiere de un órgano político que canalice las demandas de las regiones o entes territoriales de segundo nivel de gobierno. No perdamos de vista que los diputados representan a la Nación, además de los ciudadanos obviamente. Ahora ¿Quién representa a las regiones? En el Perú nadie, pero en sistemas bicamerales lo ejerce el Senado, además de otras tareas.

Esa es la razón por la que el mecanismo de elección de ambas cámaras es distinto. Los diputados se eligen por distritos electorales que responden a criterios de población electoral, mientras que en la elección senatorial la designación obedece no necesariamente al número de electores, sino a la configuración territorial del país. Bajo esta perspectiva, cada región puede tener un número igual de senadores (USA), o además puede introducir el número de electores para generar una mejor representación (Alemania).

Tomando en consideración los estudios comparados, estimo que para garantizar un saludable proceso de descentralización es necesario instaurar un Parlamento bicameral. El nuevo Senado estaría compuesto por 1 ó 2 representantes de las regiones, designados por los miembros de los respectivos consejos regionales.

Quienes argumentan a favor del unicameralismo por cuestiones presupuestarias y para evitar duplicidad de funciones, confunden un bicameralismo perfecto con otro imperfecto. Además no son conscientes que el Perú adolece de una grave sub representación política. Un ejemplo concreto de nuestra actual Cámara de Diputados: Cada diputado representa hoy a algo más de 125 mil ciudadanos (en términos electorales), y a un promedio de 230 mil personas (en términos de población global).

Ello es inaudito en un país que no es pequeño, ni poblacional, ni territorialmente. Bolivia con casi 1/3 de población menos tiene 157 congresistas entre senadores y diputados, Chile tiene 158, Noruega 165, Suecia 349, Finlandia 200, Dinamarca 179. Democracias europeas estas últimas, unicamerales por cierto, que en conjunto no sobrepasan los 25 millones de habitantes, comparado con los casi 28 millones que posee el Perú.

Es necesario acotar que por tratarse de un bicameralismo imperfecto, el Senado peruano no ejercería las mismas atribuciones que la Cámara de Diputados, pero sí tendría participación directa, y acaso derecho de veto, sobre las leyes que versen en descentralización, reparto competencial, federalismo fiscal, y gobierno multinivel. Sólo de esta forma podrá ser sostenible un proceso de descentralización agonizante, sujeto cada vez más al buen humor del demagogo Alan García y a un APRA centralista por vocación.

La iglesia católica y la gobernabilidad de un Estado

A lo largo de la historia los dos flagelos más grandes del planeta fueron, y son, las guerras y la religión. En nombre de ellas se han perdido tantas vidas humanas, y ambas hoy por hoy significan un obstáculo a la gobernabilidad de cualquier Estado. La doble moral que la iglesia profesa para inmiscuirse en la vida pública es comparable al pretexto que usan los poderosos para, en nombre de la paz, violar soberanía ajena e instaurar un supuesto orden de acuerdo a su propia percepción.

Si en la edad media la iglesia hizo su festín matando a miles de personas (recordemos las cruzadas, la guerra de las religiones a raíz de la reforma protestante, la guerra de los 30 años, y por último la inquisición), en la edad contemporánea son los Estados hegemónicos (militar o económicamente) quienes deciden sobre el destino de otros Estados. El tema medio ambiental, la famosa guerra preventiva, la lucha contra el terrorismo internacional, el pretexto de interdicción de armas nucleares y destrucción masiva, son sólo algunos ejemplos ilustrativos.

La religión católica, al igual que la musulmana, es por definición fundamentalista y ortodoxa. Lo mismo puede sostenerse respecto a otras iglesias, con ciertas reservas hacia los anglicanos y presbiterianos. Lo relevante en todo caso es la hipocresía natural que lleva dentro y la doble moral que comporta a la hora de dar lecciones de vida. Sus dogmas de fe casi siempre lo vincularon con gobiernos autoritarios, y por mantener sus privilegios decimonónicos estuvieron al lado de la derecha. Recordemos la Italia de Benito Mussolini, o la España de Franco.

Por estas razones la iglesia católica es contraria a todo intento de gobernabilidad. Su conservadurismo, tradicionalismo, machismo, dogmatismo, interés, doble moral, no encajan con los supuestos básicos de toda política progresista. En el Perú, los gobernantes de turno no han tenido cojones para evitar que la iglesia meta sus narices en política. El peso del voto de los cristianos católicos, apostólico, romanos, los han disuadido, al punto de no entender que la competencia de la iglesia debe circunscribirse únicamente a salvar las almas de sus fieles. Algunos ejemplos concretos:

En el tema del feminismo, quien se opone a medidas vanguardista para reivindicar a las mujeres es la religión. Desde la creación del hombre se muestra un machismo evidente. El hecho de que la mujer haya sido creada a partir de una costilla de Adán, denota dependencia. La tentación de Eva por comer la manzana prohibida del árbol de la ciencia arroja una carga valorativa muy fuerte, pues muestra una supuesta debilidad del sexo femenino. A raíz del pecado original el castigo impuesto a la mujer fue: “Parirás tus hijos con dolor”. Pues bien, la predominancia del hombre ha sido adoptada por la iglesia en su seno, ¿Algún fiel conoce a una obispo o arzobispo?; ¿De acuerdo al derecho canónico, podríamos tener a una mujer como la sucesora de Pedro, o a lo sumo como cardenal?; ¿Cuál es el papel de las monjas en la comunidad católica, ejercen acaso cargos de importancia?

Pero el papel de la iglesia es más que cuestionable cuando se abordan los derechos sexuales y reproductivos de la mujer. Cada vez que el aborto, como derecho libre y soberano, es puesto en la agenda pública de los gobiernos, quien se opone férreamente es la iglesia. Desafiando a la ciencia prescribe que la despenalización del aborto supone la legalización del mismo, atentándose contra la vida del que está por nacer. ¿Y la vida de tantas mujeres que recurren clandestinamente a practicar el aborto?; ¿La penalización del aborto ha significado una reducción considerable de su práctica?; ¿Acaso quienes lo realizan no se benefician de la especulación de una actividad ilegal?

Lo más aberrante es cuando en nombre de quien está por nacer la ley obliga a una niña de 9 ó 11 años, violada por algún “inimputable”, a cargar con un castigo que nunca buscó. Pero claro, oír la opinión de quienes son expertos en el rezo y la oración, es como escuchar a Aldo Mariátegui. Algo similar sucede con la distribución de las píldoras de emergencia, a cuyo efecto, dizque abortivo, se oponen los católicos. Ni qué decir tiene el matrimonio de personas del mismo sexo, la vindicación de lesbianas, homosexuales, por ejercer derechos civiles (patria potestad por ejemplo), la clonación, el uso de células madre, etc.

En el tema de la eutanasia sucede algo similar. Los fundamentalistas sostienen que la vida lo concede dios, y solo él puede quitarla en cualquier momento. No obstante, el dios misericordioso no es consciente del sufrimiento y padecimiento de personas dependientes de respiradores artificiales. Afortunadamente la lucha por la consecución de una muerte digna es cuestión de tiempo. Baste con soslayar que la Junta de Andalucía ya aprobó, luego de serios análisis, exámenes y recomendaciones, la desconexión de una mujer que depende de un respirador artificial hace 10 años. Ello será, sin duda, un precedente para España y un ejemplo dado desde una región autónoma.

No entramos a la doble moral del clero por ser ampliamente conocida. A ello se suma las concesiones económicas que el Estado otorga a la iglesia, gracias a la contribución de los peruanos, que a la postre genera desazón. Si Alan García se jacta de su gobierno por ser austero, debería suprimir de inmediato las subvenciones que el Ministerio de Justicia otorga anualmente al clero (véase en los anexos de las leyes anuales de presupuesto). ¿O es que ahora los acuerdos con la iglesia, al igual que con las mineras, son contratos leyes, y por tanto irrevisables?; si en plena reforma del Estado lo que mandan son los resultados ¿No habría que evaluar a la iglesia?

No hay duda que con la conquista española el peor castigo que pudimos heredar es la religión católica. Los problemas terrenales sólo pueden ser entendidos por humanos, y un divino por definición no puede ser humano, porque lo humano es perceptible por humanos, es contradicción, y sobretodo imperfección. Al fin y al cabo el dios sol o los “apus” fueron incondicionales, amorales, centrados en aquello para lo que existen, sin dogmas que profesar, y cuando fueron usados para explicar el orden social lo hicieron en positivo.

Reforma de Estado: En boca de todos, entendido por pocos

El tema de la reforma de Estado viene ocupando los titulares de los diferentes medios de comunicación. Alan García, su gabinete ministerial, y su entorno político partidista, inflan el pecho por las propuestas que la pandilla neoliberal con la que cogobierna ha puesto en la agenda pública. Algunos constitucionalistas, con las limitaciones que otorga el Derecho, han ejercido su derecho a la libertad de opinión, aunque estén del todo errados. Inclusive un candidato al Tribunal Constitucional, con la intención de capitalizar los votos apristas en el Congreso, ha aplaudido las medidas del gobierno.

Políticos reputados, economistas, profesionales de ONG, columnistas de prensa escrita, “analistas” políticos, han abordado la reforma de Estado, aunque de manera poco acertada. Sostener que la reforma es luchar contra la pobreza, la corrupción, el logro de la igualdad y equidad, etc., es confundir los medios con los fines. La reforma de Estado no es un fin en sí mismo, sino un medio para tener el país que queremos. Las propuestas de García, con la intención de obtener la simpatía de sectores sociales largamente excluidos y postergados por la desidia de quienes fueron gobierno, son populistas a todas luces.

Y es que hablar de reforma de Estado y entenderlo supone ubicarse espacialmente y conocer los antecedentes. En Europa, Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelanda, la reforma se produce en el ámbito de la administración pública. Estos países debido a la sólida institucionalidad política que poseen no necesitan reformas estructurales, sino más bien modernizar sus burocracias a través de herramientas que provienen del gerencialismo. A esto se denomina nueva gestión pública (“New Public Management”), y dependiendo de cada gobierno, el papel del Estado se ha fortalecido o reducido.

Sin embargo, en Latinoamérica se ha pretendido hacer lo mismo a iniciativa del Consenso de Washington y presión de los neoliberales. El éxito que supuso la reducción del Estado en algunos países de Europa, copiado por Chile en su momento, quiere ser aplicado ciegamente por Alan García y su ministra de transportes. Con el afán de lograr la eficiencia y eficacia en la provisión de servicios públicos, insisten en contraer el gasto, reducir la administración pública (no CND, no OPDs, no CEPLAN,), implantar un control por resultados, cuando ni siquiera se han planteado a dónde quieren llegar.

El problema es que en Latinoamérica (pensemos en Perú, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, El Salvador, Haití) medidas de este tipo pueden ser peligrosas si se hacen improvisadamente. Nuestros países requieren a priori reformas estructurales en la columna vertebral del Estado, requieren sentar y consolidar institucionalidad política, para luego recién modernizar nuestras burocracias estatales con las herramientas que ofrece la ciencia de la administración y las teorías de organización.

En el Perú, los temas de educación, salud, empleo, están a la orden del día, pero ¿Cómo hablar de reformas educativas, enmiendas en sanidad, creación de empleo, promoción de programas sociales, si el régimen político está agotado y viene demostrando incapacidad patógena para superar la crisis de gobernabilidad? ¿Cómo prometer al pueblo una reforma de Estado si la institución presidencial, como régimen de gobierno, es poco funcional? ¿Cómo levantar las banderas de la democracia representativa si las reglas sustanciales del actual sistema electoral son poco representativas?

¿Cómo pretender crear empleo público si la administración es deficiente, no existe auténtica carrera administrativa, y viene siendo copada por criterios partidistas?; ¿Cómo hablar de empleo digno en el sector privado, si lo más probable es que se generen puestos de trabajo por servicios no personales (denominados en España “contratos basura”), que no reconocen derechos laborales y sociales, y que hacen de la estabilidad laboral un cuento de hadas?; ¿Así quieren TLC?; ¿Cómo ser los adalides de los programas sociales si el Perú está lejos de promover un Estado de bienestar?

Las decisiones gubernamentales sobre políticas públicas son necesarias. Pero ellas no pueden realizarse sin una conexión lógica con reformas estructurales y administrativas que supongan plantear enmiendas al régimen político (gobierno parlamentario, presidencial, semipresidencial), al sistema electoral (sistema de representación mayoritaria o de representación proporcional), a la estructura orgánica del Estado (básicamente evaluar la competencia de los tres poderes), a la distribución territorial del poder (descentralización, autonomías, federalización), al régimen de administración pública (enfoque neo público o neo empresarial), y al sistema de partidos.

Resulta familiar que propuestas de este tipo estén muy difusas o ajenas a los planteamientos del APRA. La situación se agrava si ante una iniciativa vanguardista se le consultara a la ministra de transportes sobre la estrategia para su ejecución. Los asesores del gobierno quedarían inmovilizados si se les preguntara por el cómo, pues es verdad que plantear el qué es mucho más sencillo que el cómo. Los “expertos” en reforma de Estado y las ONGs son campeones en realizar diagnósticos y saber con claridad qué ofrecen o qué requiere el país, pero poseen limitaciones para definir trayectorias de reforma.

Pretender prescindir del Estado es inconcebible en pleno siglo XXI. Solamente cabe esta tentación en la mentalidad de los comunistas ortodoxos (no Estado, sí la dictadura del partido), de los anarquistas (no Estado), y de los neoliberales (no Estado, sí el dios mercado). Por lo tanto, el tema requiere ser debatido con seriedad. Es hora de que los tecnócratas, los partidos, universidades, colectivos, asuman el rol protagónico de pedagogía y diseñen trayectorias claras, eficaces, racionales, que potencien el papel del Estado en beneficio de la sociedad.