Las municipalidades de centro poblado menor

Desde el año 2002, a la fecha, se han presentado al Parlamento algunos proyectos de ley que proponen la reforma constitucional del artículo 194 de nuestra Carta Magna, con el fin de otorgar a las municipalidades de centros poblados la autonomía política, económica y administrativa, recortada por la Ley 27680, ley que modificó el capítulo constitucional sobre descentralización. Si bien no hay consenso sobre tal reforma, conviene hacer algunas reflexiones sobre la viabilidad o no de tales propuestas, máxime cuando fue usada por personajillos o escuderos con clara intencionalidad política.

A nuestro juicio, son dos los problemas que encierra la pretendida reforma constitucional: uno de índole presupuestal y el otro de índole estructural o institucional.

En cuanto al primero, los legisladores que dictaminaron a favor no se percataron que el artículo 79 de la Constitución Política prohíbe la iniciativa legislativa de los congresistas para crear o aumentar el gasto público, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. En efecto, si se lograra que las municipalidades de centro poblado fueran autónomas, con la calidad de órganos de gobierno, se estaría creando nuevos pliegos presupuestarios, requiriendo cada uno de ellos asignaciones presupuestales para lograr sus fines y metas institucionales.

Esta disposición constitucional, concordada con el Reglamento del Congreso (artículo 76, inciso 1) -que reserva al Poder Ejecutivo la exclusividad de presentar iniciativas legislativas en materia presupuestal y financiera- hubiera bastado para que ambas comisiones congresales archivaran tales proyectos de ley. Si entramos al tema presupuestal de manera específica, podremos advertir que el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto Público (Ley 28411) prevé el equilibrio presupuestal entre ingresos y egresos, por lo que está prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el correspondiente financiamiento.

En cuanto al tema estructural, debemos advertir que existe un erróneo entendimiento sobre el significado del proceso de descentralización. Descentralizar no es desintegrar el territorio, ni mucho menos resquebrajar la unidad del Estado para dar indicios de división del poder. Un país que se precie de ser democrático y descentralista no es aquél que tiene más niveles de gobierno, sino aquél en cuyo seno el poder se encuentra compartido entre todos los gobiernos, hay respeto pleno de derechos y libertades públicas, y la riqueza está distribuida de manera equitativa.

Convertir a las municipalidades de centro poblado en un nivel de gobierno más, complicaría el panorama descentralizador y contribuiría a su retraso. Para muestra de ello, las grandes interrogantes a plantearse son ¿Cómo encararía la citada reforma el proceso de transferencia de programas sociales, proyectos y la transferencia de funciones y competencia? ¿Y cuál sería el nuevo diseño de los recursos ordinarios y recursos directamente recaudados para las municipalidades de centros poblados?

Estas dudas y otros temas de gran envergadura como el tributario, la estructura normativa, la gestión pública, la administración municipal u organización interna, entre otros, debieron ser puestos en el tapete antes de someter al voto los dictámenes a las que arribaron las comisiones de trabajo, puesto que resultaría ilógico e irrazonable proporcionarles de autonomía para después controlarlas o tutelarlas desde el Gobierno Central o desde las municipalidades provinciales o distritales.

Es por esta razón que se ha establecido en la décimo segunda disposición complementaria de la LOM, que las municipalidades de centro poblado se adecuarán a la ley de la materia, y es en virtud a la Ley Nº 28458 (la ley de adecuación) que les corresponde señalar la relación de núcleos poblacionales (anexos, caseríos, centros, villas, asentamientos humanos, etc.) que comprende su respectiva circunscripción, además de las funciones y atribuciones administrativas y económicas que solicitan, con lo cual se flexibiliza el procedimiento y se evitan interpretaciones erróneas que obstaculizan el proceso de adecuación.

La transferencia de recursos a favor de la municipalidad de centro poblado, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 133 de la LOM, se iniciará una vez concluido el proceso de adecuación. Demás está decir que el 03 de diciembre de 2004 se aprobó la ley 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados, a partir del cual se establece el voto universal, libre y directo para la elección de sus alcaldes y regidores.

La problemática que gira alrededor de estas municipalidades radica en la probabilidad de que los centros poblados no reciban los recursos que necesitan para la ejecución de sus programas y proyectos. Sin embargo, el tema de escasez de recursos no se soluciona con una reforma constitucional, sino más bien con una adecuada, equitativa y proporcional distribución del tesoro público. En ese sentido, modificando las normas de distribución del FONCOMÚN, canon y sobre canon, renta de aduanas, e incluso la reforma tributaria, podrían menguar el problema principal.

Si además existen rastros de exclusión de las comunidades campesinas, nativas y rurales, de las organizaciones barriales y vecinales, la mejor solución no está en dotarlas de autonomía política, económica o administrativa, sino de reconstruir el tejido social a través del diseño de un sistema de participación ciudadana. No olvidemos que de acuerdo al artículo 102 de la Ley Orgánica de Municipalidades, los Alcaldes de las Municipalidades de centro poblado forman parte del Consejo de Coordinación Local Distrital (CCLD).

Por lo tanto, la creación de nuevos mecanismos de participación y la instauración de mayores herramientas de vigilancia y control ciudadano contribuirán enormemente a este cometido y a favor de la democracia participativa o llamada también política de la presencia.

Finalmente, y sólo como corolario debemos recordarles a las Municipalidades de centro poblado que tienen legitimidad para exigir la presencia del Estado allí donde éste no llega, además de los mecanismos legales que les asiste para solicitar que sus Municipalidades Distritales o Provinciales cumplan con las leyes creadas a su favor (Ley Nº 28458 y Ley Nº 28440) y sobretodo con las disposiciones imperativas de la Ley Orgánica de Municipalidades, en lo referido a delegación de funciones y a traspaso de recursos públicos (artículos 128 a 135 de la LOM).

07/09/2005


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Algunos apuntes de la incidencia económica del sistema tributario municipal en las municipalidades rurales del Perú

Aunque el término empleado por la Ley Orgánica de Municipalidades vigente es “municipalidades ubicadas en zonas rurales” y no “municipalidades rurales”, vamos a utilizar ambos términos indistintamente, sin que ello signifique establecer una nueva tipología de municipalidades, posibilidad ésta que estuvo en manos del legislador peruano cuando en mayo de 2003, luego de vigencia de casi 20 años de la anterior ley orgánica, aprobaron una nueva.

Si bien la vigente ley orgánica introduce elementos trascendentes como los Consejos de Coordinación Local; el otorgamiento de un papel dinámico a los Gobiernos Locales en la promoción del desarrollo económico local; establecimiento de nuevas funciones y competencias vinculadas a temas de medio ambiente y recursos naturales; el rol crucial de la participación ciudadana en los planes de desarrollo local concertados y el presupuesto participativo, no podemos señalar que se trata de una ley vanguardista, pues al igual que la anterior e incluso siguiendo al constituyente de 1993, ha obviado un hecho fáctico presente en la realidad socio política del Perú: las municipalidades rurales.

En efecto, sobre la base estrictamente demarcatoria o jurisdiccional las municipalidades son provinciales o distritales. La Municipalidad de Lima Metropolitana y las municipalidades de frontera gozan de regímenes especiales al amparo de la citada ley, mientras que las municipalidades rurales reciben un trato nimio[1] o muy formal en temas álgidos, y en su lugar observamos artículos referidos a su definición, algunas competencias adicionales, relatividad en su estructura administrativa, publicidad de sus normas, entre otras de menor importancia.

Esta situación que puede parecer intrascendente tiene implicancias directas en el financiamiento de los Gobiernos Locales, sobretodo en el tributario. Y es que si bien hay un esfuerzo muy débil y limitado por establecer tipologías o regímenes especiales para municipalidades, tal iniciativa es completamente desnaturalizada cuando se pretende meter en un solo saco a todos los Gobiernos Locales y se crea un sistema tributario municipal único, como fuente de financiamiento.

Este vicio conocido en la doctrina como “uniformismo legal” es perjudicial para países como el peruano que tienen el privilegio de abrazar bajo su seno una realidad pluricultural o multicultural, probablemente deseada por otros Estados monoétnicos. Es un error del legislador y del Ejecutivo -cuando ejerce función legislativa por delegación- pretender acoger en un mismo supuesto normativo realidades disímiles, peor aún si se está atravesando un proceso de descentralización y modernización del Estado.

La Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776) con todas sus modificaciones es una norma cuya aplicación puede arrojar efectos positivos en municipalidades urbanas como Lima Metropolitana, y algunas otras ubicadas sobretodo en las capitales de provincia como Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Cusco, etc. Para las municipalidades rurales el efecto de esta ley tributaria no es ni buena ni mala, simplemente les es inaplicable en la mayoría de sus disposiciones, porque no refleja en modo alguno realidades vividas por comunidades campesinas, amazónicas y comunidades urbano rurales.

La situación se agrava si tomamos en cuenta que en el Perú casi el 70% de las 1,830 municipalidades existentes son rurales, por lo que podemos deducir que sus recursos recaudados por la fuente de financiamiento tributaria son muy pobres, lo que trae como consecuencia la postergación en la ejecución de programas y proyectos institucionales, máxime si las otras fuentes de financiamiento -las transferencias del Gobierno Central- no están diseñadas de la mejor manera y obedecen a políticas públicas altamente centralistas.

El sistema tributario municipal del Perú reconoce a favor de los Gobiernos Locales los siguientes tributos:

1. Impuestos de recaudación municipal: Predial, Alcabala, Espectáculos Públicos no Deportivos, a los Juegos, a las Apuestas, al Patrimonio Vehicular.

2. Tasas: Arbitrios (serenazgo, parques y jardines, limpieza pública), licencias y derechos.

3. Contribuciones: Por obras públicas.

4. Impuestos de recaudación nacional a favor de las municipalidades: Promoción Municipal, al Rodaje, Embarcaciones de Recreo, Participación en Renta de Aduanas[2].

Los tres primeros grupos de tributos configuran presupuestalmente los denominados “recursos directamente recaudados”, mientras que el último grupo son recaudados por la administración tributaria nacional para luego ser transferidos a los Gobiernos Locales. La pregunta que subyace y que es materia de estas cortas líneas es: ¿cuánto recaudan las municipalidades rurales por impuesto a los juegos? ¿Y por impuesto de alcabala? ¿Las tasas por servicios públicos o arbitrios cuánto significan en el presupuesto local de las municipalidades rurales?

El significado de los impuestos, contribuciones (casi inexistentes aún en las urbanas) y tasas municipales en la realidad rural es inexistente. Asimismo, el significado de los impuestos de recaudación nacional es casi inexistente, pues lo recaudado por promoción municipal, por embarcaciones de recreo y por rodaje van al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) quedando únicamente la renta de aduanas, cuyo efecto podría ser significativo solamente en las jurisdicciones que poseen aduanas marítimas, fluviales, terrestres.

Al carecer de recursos propios las municipalidades rurales viven de las transferencias del Gobierno Central (vaso de leche, programas alimentarios, algunos proyectos productivos) y sobretodo del FONCOMUN, cuya distribución no es la más equitativa y además el grueso de las entidades rurales perciben el monto mínimo mensual equivalente a 8 UIT. Fuentes adicionales son el Canon y sobrecanon, además de las regalías mineras recientemente creadas.

Ante este escenario poco prometedor para las municipalidades rurales y también para el resto de Gobiernos Locales, vamos a intentar formular propuestas que incidan directamente o indirectamente en el financiamiento de las mismas:

a) Eliminación de exoneraciones tributarias para aquellas actividades que, vía convenios de estabilidad tributaria, vienen gozando de este beneficio a pesar de no existir fundamentos razonables y objetivos que merezcan tal desgravación.

b) Establecimiento de nuevas reglas de juego y criterios de distribución más equitativos para el FONCOMUN. El Gobierno debe destinar más recursos a este fondo. Un punto porcentual o 2 del Impuesto Selectivo al Consumo o del Impuesto General a las Ventas, además del 2% correspondiente al Impuesto de Promoción Municipal, ayudaría enormemente a superar esta problemática. Como quiera que el FONCOMUN tiene un carácter netamente compensatorio deben excluirse del beneficio de este fondo a las municipalidades que poseen otras fuentes de financiamiento, siempre y cuando éstas sean significativas y suficientes para el cumplimiento de sus metas institucionales.

c) Similar a lo previsto en el punto anterior, la regulación del canon debe ser mejorada y optimizada. En la distribución del canon minero, forestal, pesquero, hidroenergético y petrolero si bien deben priorizarse las jurisdicciones donde se realice la explotación de los recursos naturales, ello no es óbice para que un porcentaje pueda destinarse a otras jurisdicciones pobres cuya geografía no fue tan generosa.

d) Fortalecimiento de las municipalidades rurales en su rol de promotores del desarrollo económico local, a través de un Plan Integral y Permanente de Asistencia Técnica y Fortalecimiento de Capacidades por parte del Gobierno Central y otras instituciones públicas y privadas. La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) podría ser un actor principal en el logro de este objetivo.

e) Transferencia inmediata y ordenada de los programas de lucha contra la pobreza, centralizados actualmente en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES), dentro del marco de los convenios de gestión y de cooperación previstos por las normas descentralizadoras.
Mantener una posición de discrepancia y lucha contra el uniformismo legal no atenta con los postulados de la Teoría General del Derecho, sobretodo con aquél que prevé que la ley debe ser general, impersonal y abstracta. Diseñar por tanto mecanismos especiales o regímenes de financiamiento para las municipalidades rurales, además de modificar u optimizar los ya existentes, es tarea de aquellos actores que en nombre del Estado ejercen potestad tributaria.

[1] Al respecto puede revisarse el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, título que cuenta con nueve artículos.
[2] Aunque su naturaleza podría no ser tributaria, la consignamos porque constituye una fuente de financiamiento de Gobiernos Locales que tienen aduanas dentro su jurisdicción. Hace algunos años fue excluido de la Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776) rigiéndose entonces por su propia ley, Ley 27613, publicada el 29 de diciembre de 2001.

10/06/2005

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Evaluación post referéndum y propuestas para impulsar el proceso de regionalización en el Perú

Sin mayores contratiempos concluyó la consulta popular para la conformación de regiones en 16 departamentos del país, y nuestra primera apreciación es que ha ganado la democracia participativa, puesto que no hay mayor reflejo del derecho fundamental a la participación política que la consulta directa al pueblo sobre su propio destino. Tampoco cabe decir que el triunfo del “NO” es un retroceso o boicot al proceso de descentralización, pues la integración de regiones es un elemento importante de aquel, pero no es el todo.

Tres días previos a la consulta, irresponsablemente el Parlamento pretendió alterar las reglas de juego con el argumento de optimizar la estructura orgánica y la organización de lo que serían las futuras regiones. Intereses políticos deleznables de la derecha y el APRA, sin sólidos argumentos técnicos, hicieron imposible alcanzar los 61 votos que se necesitaban para dar luz verde a las enmiendas propuestas.

No era sorpresa esperar tal actitud del Parlamento, al fin y al cabo su ineficiencia, ineptitud y desprestigio social no permitieron ni permiten esperar decisiones políticas trascendentes, y estimamos que la mejor lección para el peor Congreso de la República es la no reelección de sus miembros en abril del 2006, una suerte de censura ciudadana o sanción moral para quienes antepusieron sus intereses personales antes que los intereses colectivos.

No se necesita ser “gurú” de la descentralización, como algunas ONGs y colectivos municipales creen serlo, para avizorar el resultado del referéndum. Aproximadamente el 70% de la población electoral consultada, frente a un 30%, le dijo no a un proceso de integración regional improvisado, impuesto por ciertas élites, con graves deficiencias técnico normativas, ausente de participación ciudadana y sin rumbo adecuado por la inexistencia de un auténtico ente rector.

Para los que nos consideramos socialistas no cabe imaginar como legítimo -socialmente hablando- procesos impulsados desde arriba, dejando de lado la participación de las organizaciones sociales, colectivos, gremios y sindicatos, empresas, partidos políticos, ciudadanos, entre otros actores. Tampoco cabe imaginar procesos de desarrollo carentes de planificación, más aún tratándose de situaciones delicadas que van a trastocar demarcaciones territoriales históricamente implantadas.

Se sobrevaloraron el tema fiscal, el incremento de poder para lograr mayor fuerza en las negociaciones, el desarrollo económico y el aprovechamiento de economías de escala, pero se descuidó la historia y un factor cultural. Compartimos la tesis de que el diseño departamental del territorio, de influencia francesa y adoptado desde la colonia, no es el óptimo; pero somos conscientes que romper una tradición departamentalista de larga data, acompañada de algunos factores de identidad cultural, no se pueden hacer de la noche a la mañana.

La voluntad popular está a favor de la descentralización, quiere integrarse en regiones y en unidades macro regionales, pero no así. El anterior proceso de regionalización también fracasó, porque fue impuesto unilateralmente por el Gobierno Aprista; si hubiera sido un proceso concertado y participativo probablemente el pueblo se hubiera alzado tras la decisión fujimorista de extinguir las regiones, hasta ese entonces formadas, y dar paso a los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR).
El resultado categórico ha dado una lección de sabiduría. Las campañas millonarias para manipular el voto no rindieron los frutos esperados. Sin embargo, es necesario trabajar ya, haciendo propuestas que conduzcan a un verdadero proceso de conformación regional. El proceso de descentralización es irreversible y gradual; su continuidad depende de todos los actores involucrados en él, por lo que es imperativo no esperar el último momento para el diseño de políticas públicas tendientes a su fortalecimiento.

En ese ánimo, para que el segundo referéndum no nos agarre improvisados, proponemos lo siguiente:

a) Renuncia inmediata del Presidente y asesores del Consejo Nacional de Descentralización (CND). No se requiere una evaluación por resultados para demostrar la ineficiencia de este organismo público adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. El CND debe ser reestructurado radicalmente en la elección de sus miembros como en su organización.

b) Instalación y funcionamiento del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), aprobado por ley pero que hasta el momento no funciona por falta de voluntad política. El CEPLAN debe diseñar, acompañar y concertar con todos los actores sociales y políticos los expedientes técnicos de las futuras regiones. Estos expedientes deben estar abiertos al debate y ser fruto del consenso ciudadano.

c) Modificación del artículo 16 de la Ley de Descentralización Fiscal para otorgar mayores ingresos a los departamentos no integrados. La conformación de regiones o macro regiones no debe ser una condición sine qua non para otorgar mayores ingresos tributarios. Dentro de esta lógica, los departamentos deben recibir los siguientes impuestos efectivamente recaudados en sus jurisdicciones: El 17% por Impuesto General a las Ventas (IGV); El Impuesto Selectivo al Consumo (ISC); El Impuesto a la Renta (IR) obtenido por las rentas pertenecientes a las cinco categorías.

d) Descentralización efectiva de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) para que recaude, fiscalice y distribuya departamentalmente el íntegro de los impuestos generados en sus territorios. Al mismo tiempo, debe modificarse la legislación tributaria sobre domicilio fiscal, que obligue a los contribuyentes a tributar en los departamentos donde efectivamente desarrollen sus actividades.

e) Modificación del artículo 10 de la Ley de Descentralización Fiscal a fin de otorgar potestad tributaria a los Gobiernos Regionales en la creación, modificación y extinción de contribuciones y tasas regionales. Resulta antitécnico la intervención del Parlamento tratándose de tributos distintos a los impuestos.

f) Demanda inmediata y puesta en ejecución de un auténtico plan nacional de fortalecimiento de capacidades a favor de los Gobiernos Regionales, con la finalidad de facilitar la acreditación para recibir competencias y funciones del Gobierno Central. Es crucial incentivar las transferencias funcionales, acompañada del traspaso de los recursos respectivos.

g) Enmienda de la segunda disposición final del Proyecto de Ley de Presupuesto Público para el ejercicio fiscal 2006. Estimamos que los proyectos especiales de inversión de impacto multidepartamental -a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE)- deben transferirse a los Gobiernos Regionales involucrados al margen de si éstos están o no integrados en una sola región.

h) Elaboración de un proyecto de reforma constitucional que regule la organización y estructura orgánica de las futuras regiones. Este diseño orgánico debe recaer en gente especializada y no improvisada, sometido a un debate público en el que participen universidades, organizaciones sociales, instituciones privadas y públicas, etc. Con todos los aportes consensuados la comisión parlamentaria especializada debe emitir el respectivo dictamen para luego ser aprobado por el Pleno del Congreso.

i) Modificación de la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones que promuevan y potencien las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) como espacios geoeconómicos provisionales, que generen el desarrollo económico vía convenios de cooperación y sean la base de las futuras regiones. La viabilidad, crecimiento económico y eficiencia funcional de las JCI anticiparán la procedencia de una integración regional.

j) Para tal efecto, los incentivos previstos para las regiones -FIDE, facilidades para endeudamiento, 50% de impuestos nacionales, etc.- deben transferirse a las JCI que se formalicen, respetando el Fondo de Compensación Regional (FONCOR), los recursos ordinarios y otras transferencias que se vienen realizando a favor de los Gobiernos Regionales.

k) No estimamos necesario que el Congreso precise cómo debe computarse la votación en un referéndum de integración regional. El Jurado Nacional de Elecciones es autónomo para resolver cuestiones que versen sobre temas electorales. La interpretación de normas está en manos del aplicador del Derecho, dentro de los parámetros permitidos, y no necesariamente requiere la intervención del legislador.

Consideramos que las enmiendas normativas deben estar en manos del Parlamento que nazca el año 2006. Trabajar con el actual sería sumamente irresponsable, habida cuenta que muchas modificaciones apuntan a leyes orgánicas y a reformas constitucionales que requieren mayorías calificadas para su aprobación. El actual Parlamento está en plena campaña electoral, luego en ocho o diez semanas entrará en receso hasta marzo del año próximo, y en la última legislatura -de marzo a junio 2006- debatirán sus remuneraciones, seguridad social y compensación por tiempo de servicios.

1/11/2005

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¿De la crisis de los partidos políticos al fin de las ideologías?

Los sucesos políticos que vienen aconteciendo en Latinoamérica demuestran, hoy más que nunca, la crisis sistémica que están padeciendo los partidos. No sólo se trata de transformaciones producto de la evolución natural de toda organización, sino que el epílogo de la sucesión preclusiva de tales fases evolutivas, parecería tener como punto de llegada la desaparición de los presupuestos básicos que configuraron los partidos tradicionales.

Atrás quedaron las funciones partisanas de socialización política, movilización de la opinión pública, legitimación del sistema político, selección de elites, representación de la sociedad y la operatividad del régimen político. Existen otros actores que con relativo éxito vienen desplazando a los partidos en el ejercicio de estas funciones. Las ONGs, la iglesia, los gremios y sindicatos, grupos de poder, por citar sólo algunos, demuestran mayor dinamismo y funcionalidad a la hora de reivindicar demandas.

Lo preocupante, sin embargo, no está centrado solamente en la crisis de los partidos, sino que la trasciende. La realidad empírica viene demostrando un trayecto que perfila el fin de las ideologías. Sí inicialmente los partidos eran concebidos como reales mediadores de las demandas entre el Estado y la sociedad, hoy aquellos han perdido terreno y se han convertido en verdaderas maquinarias electorales, cuyas funciones principales son la organización de elecciones y el fortalecimiento del grupo parlamentario.

En este devenir histórico no sólo sorprende las transformaciones sociales y económicas, producto de las nuevas tecnologías de información, sino también el proceso de disolución en el que se encuentran las ideologías. Los colectivos que pretenden el poder no se cohesionan ya por profesar valores y principios ideológicos, sino por intereses sectoriales vinculados al desarrollo social o intereses que obedecen a patrones del tipo étnico, religioso, o cultural.

En las democracias sólidas de Europa, caracterizadas por la posesión de una territorialidad completa y una institucionalidad del orden también completa, o se gobierna solo (siempre que se tenga mayoría parlamentaria) o se gobierna en coalisión. La idea del progreso de la nación se sobrepone a lo ideológico, y las tareas para lograr el crecimiento económico con justicia social obnubilan lo ideológico, porque la esencia de las ideologías radica en su exclusión mutua.

Si ello es explicable en regímenes sólidos, y sin ánimos de extrapolar experiencias, lo mismo podemos afirmar respecto a democracias precarias como la nuestra, galardonadas con estabilidad estatal parcial y con una débil institucionalidad del orden. Y claro, si en el viejo continente el conflicto y la tensión suelen disiparse con mecanismos de negociación política, en nuestros sistemas políticos alicaídos la solución es el surgimiento de caudillos apolíticos, merced a la inexistencia de partidos, como verdaderas organizaciones articuladoras entre Estado y sociedad.

Pero el problema no termina allí. La integración regional como fenómeno dinamizador de las economías viene cuestionando la idea misma de la soberanía y los Estados nación. Los límites demarcatorios tradicionales parecen disiparse cada vez más, dando paso a bloques regionales capaces de influir inclusive en los patrones de comportamiento social de los Estados.

Bajo esta lógica, parecen ganar marxistas, neoliberales y anarquistas. Los primeros, porque su intención de desaparecer el Estado para instaurar un nuevo orden parecería no estar ya en manos de la revolución; los segundos, porque finalmente el hombre como individuo sería el centro de todo, y el mercado constituiría el motor exclusivo de la economía con prescindencia del Estado; finalmente los terceros, porque sin Estado se abre paso a la consolidación del caos y el desorden socio político.

26/04/2006

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Algunos comentarios a la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes

Días previos al Congreso Fundacional del Partido Socialista (Ex PDD) fue aprobada en Badajoz (España) la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, instrumento internacional de vanguardia complementaria a otros como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, entre otros de similar importancia para los derechos humanos.

Teniendo en cuenta que los jóvenes conforman un sector social clave, sobre cuyas manos está el futuro de toda Nación, los Estados miembros de la comunidad iberoamericana dieron un primer paso para cubrir las carencias y omisiones que los vienen afectando, y que en buena cuenta tienen repercusión directa en el ejercicio de sus derechos fundamentales, para su formación integral y desarrollo personal.

La Convención es un Tratado Internacional cuyo fin supremo es el reconocimiento, la promoción, fomento de los derechos humanos que tiene cada joven por ser persona humana, siendo obligación de los Estados Parte garantizar y asegurar el ejercicio libre de estos derechos, por tratarse de un periodo de vida donde se forma y consolida la personalidad, la adquisición de conocimientos, la seguridad personal y la proyección al futuro.

Se trata de un instrumento internacional que tiene un capítulo preliminar, algunas disposiciones generales, disposiciones específicas sobre derechos, y cláusulas finales, que en conjunto hacen 44 artículos. La convención considera como “joven”, “juventud” y “jóvenes” a toda persona, nacional o residente en algún país iberoamericano, cuya edad esté comprendida entre los 15 y 24 años. Conviene resaltar que esta disposición no es discrecional ni arbitraria, sino por el contrario fue establecida por profesionales especializados, que tomaron en cuenta factores de identidad, psicosomáticos, psicológicos y sociales.

Obviamente este intervalo puede ser debatible, pues no hay evidencia científica que señale cuál es el límite exacto entre la juventud y adultez o entre juventud y adolescencia. No es por tanto intención de la convención atentar contra la voluntad libre de aquellos “viejos” que dicen ser o se sienten jóvenes o aquellos jóvenes que dicen ser adultos.

De todas formas, se entiende que una persona mayor de 25 años tiene proyectos de vida, metas, sueños y ambiciones distintas a las de uno de 20 por ejemplo. Generalmente los mayores de 25 están a punto o han concluido estudios superiores y se perfilan para ingresar al mundo laboral como profesionales; además se consideran preparados para asumir retos importantes como el matrimonio, la convivencia, la realización de estudios de especialización o postgrado, o la tenencia de hijos.

El imperativo categórico para los Estados Parte no se agota en un mero reconocimiento o respeto de los derechos, sino que comprende la formulación de políticas públicas, su puesta en agenda, y su ejecución o concreción luego de su respectiva aprobación. La participación de los jóvenes organizados en el diseño de tales políticas públicas está garantizada por el Tratado.

Los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales tienen como presupuestos básicos el principio de no discriminación, la igualdad de género, el protagonismo de la familia y el reconocimiento expreso al Derecho a la Paz. Que duda cabe que la construcción de una cultura de paz, la formación democrática, la internalización de valores y virtudes, la instauración de una cultura solidaria y de respeto a los derechos de los demás, empieza en el hogar y al interior de la familia.

La convención prohíbe -a los Estados iberoamericanos que aún lo conservan- la imposición de pena de muerte a los jóvenes que cometan delito. Asimismo, exige la prevención del abuso, la explotación y el turismo sexual sobre los jóvenes, actividad que está en boga gracias al lucro y enriquecimiento de sus propulsores, sin que la mayoría de los Estados tomen cartas en el asunto. Se elimina el servicio militar obligatorio, por no ser compatible con el derecho a la objeción de conciencia.

Se garantiza a todo joven amplia libertad para expresarse, reunirse, opinar, informarse, definir su personalidad, identidad (sexual, étnica o cultural), expresar su pensamiento, así como decidir quien ejercerá la patria potestad en caso de divorcio de sus padres. Resulta crucial la exigencia a los Estados para la promoción de la participación política de jóvenes en los asuntos públicos, salvaguardándoles su derecho a elegir y ser elegido, así como ser militante de partidos políticos, en el marco de la legislación interna de cada Estado.

En el ámbito de los derechos sociales se garantiza la universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación básica, procurando la libertad de elección del centro educativo y eliminando toda forma de restricción y discriminación que impida el acceso a una educación integral, continua, permanente y de calidad. La equivalencia de los niveles, grados académicos y títulos profesionales será de utilidad para jóvenes que deseen realizar estudios en otros Estados Parte sin necesidad de convalidar u homologar su grado o título respectivo.

La convención también garantiza a los jóvenes una salud integral y de calidad, incluyendo la nutrición, salud sexual, atención primaria gratuita, educación preventiva, etc. El derecho al trabajo y la protección social a los trabajadores jóvenes están plenamente fomentados, prohibiéndose para tal efecto la explotación económica, así como la existencia de trabajos nocivos a la educación, salud, desarrollo físico y psicológico del joven.

¿Cuál es nuestro propósito al presentarles sumariamente el contenido de la Convención Iberoamericana materia de comentario? Primero informarles, ponerlos al tanto de un nuevo instrumento internacional. Segundo, alertarlos y recordarles el gran potencial y activo que constituyen los jóvenes para el país, para los partidos políticos, las organizaciones sociales, el mercado laboral, el Gobierno y las distintas esferas públicas y privadas.

En este sentido, invocamos desde ya al Parlamento que nazca en abril del año 2006 la ratificación de la presente convención, puesto que es necesaria para su entrada en vigencia la ratificación de al menos cinco países iberoamericanos. Conviene advertir que este tratado no afectará las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico, tampoco constituirá un límite a nuestro marco legal si es que pretendemos ampliar o mejorar los derechos de nuestros jóvenes.

Asimismo, el Perú es soberano para establecer reservas siempre que no sean incompatibles con el propósito de la convención. También se pueden proponer enmiendas para mejorar su contenido, no obstante se requiere el voto favorable de 2/3 de los Estados Parte. De este modo, las enmiendas serán obligatorias para los Estados que las hayan aceptado; los demás, seguirán obligados por las otras disposiciones normativas.

La aprobación de este instrumento internacional requiere la creación de un organismo gubernamental encargado del diseño de las políticas públicas de juventud. En el Perú ya existe el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU), pero se necesitará implementarla y potenciarla ya que hasta el momento poco o casi nada ha hecho por nuestros jóvenes, tan marginados en la actualidad, pese a que ellos son capaces de transformar el mundo si se lo proponen.

15/02/2006

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Bolivia: Algunas reflexiones en torno a su proceso de descentralización en el ámbito regional

Uno de los factores que contribuyó a la caída del ex presidente Mesa, además de su posición poco firme a la hora de tomar decisiones políticas trascendentes, fue sin duda la exigencia de autonomía proveniente de Santa Cruz. Y es que el peso económico que supone el aporte cruceño al Producto Interno Bruto Nacional, le crea el escenario favorable para demandar una serie de reivindicaciones, proveniente de los diferentes actores socio económicos.

Una Asamblea Constituyente o un referéndum autonómico en cada uno de los nueve departamentos son las dos vías posibles a partir de las cuales el pueblo boliviano puede decidir su descentralización regional. Si bien no todos los departamentos han invocado autonomías con la misma vocación que Santa Cruz, la segunda vía parece ser la elegida por el Comité Cívico Cruceño, puesto que la convocatoria y realización de una constituyente supone un tiempo mayor de espera.

Para responder el porqué algunos sectores cruceños (CAO, la COD y FEJUVE, etc.) vienen impulsando dicho proceso, es menester tener una idea, muy sumaria por cierto, de cómo es la actual configuración territorial. Bolivia posee dos niveles de gobierno autónomos: el nivel nacional, y el nivel municipal. El tema de las prefecturas no son stricto sensu órganos de gobierno, pues de acuerdo con la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) los prefectos son designados por el Presidente de la República, siendo sus funciones meras delegaciones administrativas y acaso ejecutivas.

La autonomía política, económica y administrativa configuran la esencia de un gobierno con poder de decisión. La legitimidad de éstos provienen, en la mayoría de los casos, del sufragio popular, con lo cual se garantiza la absoluta independencia de quienes asumen la titularidad de tales gobiernos respecto de la tutela del poder central. No obstante, en nombre de esta autonomía ningún gobierno subnacional puede actuar al margen de la Constitución y del ordenamiento jurídico vigente.

A la fecha, los actuales prefectos han sido los últimos designados a dedo por el mandatario boliviano, dado que las elecciones generales convocadas para el mes de diciembre próximo será el escenario idóneo para la elección popular de los prefectos. Esta decisión loable, consensuada por las fuerzas políticas y respaldada por el grueso de ciudadanos, constituye un avance en el proceso de descentralización regional, aunque el ojo ciudadano y el debate político del momento se está ciñendo mayormente a las elecciones parlamentarias y a la elección presidencial.

En este contexto, Santa Cruz reclama su autonomía porque ello supondría el mantenimiento de sus ingresos fiscales únicamente al interior del departamento. Su deseo de autonomía no se circunscribe tanto a la descentralización territorial, sino más bien a la descentralización fiscal, habida cuenta que su nivel de producción representa aproximadamente 2,051 millones de dólares, casi la tercera parte del total estatal. Esta posición privilegiada lo vienen interiorizando al punto que van resquebrajando el sentido de solidaridad con las demás regiones, que de seguro en su momento histórico también contribuyeron con la economía boliviana.

Lo que no queda del todo claro y en donde no hay consenso es sobre el modelo de descentralización que aspiran. Se escuchan y leen propuestas federales, acaso influenciadas por los Estados vecinos de Argentina y Brasil, pero parecería inclinarse la balanza a favor del mantenimiento de un Estado Unitario; no obstante dentro de esta última concepción, tampoco hay acuerdo sobre si el modelo ideal sería la conformación de regiones autonómicas similar al español, o sí se adopta por ejemplo el modelo peruano, en el que si bien existen gobiernos regionales autónomos, éstos no poseen Parlamentos locales, sistemas de justicia particulares, ni mucho menos Estatutos Autonómicos.

En todo caso, el tema de las autonomías y la manera de llevarlo adelante dentro de un proceso descentralizador será el reto del nuevo Parlamento Nacional electo en diciembre, y de la voluntad política del nuevo Gobierno. A continuación vamos a ensayar algunos puntos que deberían ser puestos en agenda, de cara a la adopción de un segundo nivel de gobierno -el regional-, pero asumiendo como hipótesis el mantenimiento de un Estado Unitario:

· Resulta crucial determinar la estructura orgánica que van a tener las nueve regiones. Si bien el Prefecto va a desempeñar funciones ejecutivas, es necesario la existencia de un Consejo Regional o Departamental que asuma la función legislativa y fiscalizadora, dentro de su circunscripción jurisdiccional.

· Establecer un sistema electoral que permita superar la crisis de representación que no solamente es monopolio estatal. Es prudente establecer reglas de juego de acceso al poder del Prefecto y de acceso al Consejo Regional (sistema de mayoría versus sistema proporcional).

· Diseñar un adecuado proceso de transferencias sectoriales. Funciones y competencias de alcance regional deberían ser asumidos por los nuevos Gobiernos Regionales, a partir de cronogramas planificados previamente. Se trata de una verdadera descentralización y no solamente de una desconcentración de funciones.

· Implementar un sistema de participación ciudadana que permita una celosa vigilancia ciudadana, pero además que involucre a la sociedad civil en la toma de algunas decisiones de alcance regional.

· Si bien cada región debe recibir los tributos generados en su territorio, deberían adoptarse políticas públicas compensatorias a favor de las regiones menos favorecidas.

· Como quiera que las regiones van a tener que acreditar capacidad de gestión para la asunción de nuevas competencias, es necesario diseñar un Programa Nacional de Capacitación permanente en temas de descentralización fiscal, transferencias, planificación, participación ciudadana, gestión pública regional.

Existen otras medidas no menos importantes, que por razón de espacio no la podemos mencionar. Baste por ahora considerar solamente dichas propuestas, que deberían estar ya en la agenda pública para su debate, debate que no involucre solamente a la clase política e intelectual, sino también se circunscriba en los distintos escenarios sociales como los gremios empresariales, universidades, organizaciones de base, y otros colectivos que forman parte de la sociedad, además del ciudadano individualmente considerado o no organizado.

06/01/2006

Perú: Distribución de escaños parlamentarios a propósito de las elecciones generales del año 2006

El departamento de Lima Metropolitana concentra aproximadamente 7.8 millones de habitantes, de los cuales algo más de 5 millones cuatrocientos tres mil -sin tomar en cuenta la población electoral de la Provincia Constitucional del Callao- ejercerá su derecho fundamental a elegir representantes al Parlamento el mes de abril del año 2006. Alrededor del 30% de la población total peruana habita en Lima departamento, quedando el 70% restante distribuido en los otros 24 departamentos.

La Libertad, segundo departamento con mayor número de electores en el país, posee la quinta parte de lo que tiene Lima, y los electores de Piura -el tercero en número- representa la sexta parte en comparación a la capital. Este desbalance electoral de Lima en comparación con el resto de departamentos no tiene parangón alguno, hecho que de por sí amerita otorgarle a la metrópoli un tratamiento especial.

Tomando en consideración el número de electores hábiles del país, el Jurado Nacional de Elecciones, vía Resolución N° 303-2005-JNE (aprobada el 10 de octubre del 2005), estableció la distribución de escaños parlamentarios por cada departamento, manteniendo el statu quo de un sistema electoral caduco y desfasado, que en lugar de superar la crisis de representación ha terminado por consolidarla.

En efecto, con 120 congresistas el Perú no solo está sub representado, sino además cuenta con 25 distritos electorales al interior de los cuales existe un divorcio real entre representantes y representados. Este problema medular pudo haber sido resuelto en su oportunidad con la aprobación de un nuevo Código Electoral; no obstante, el Parlamento claudicó en su función legislativa y se enfrascó en reformas a la Ley de Partidos Políticos, que además de inoportunas destacaron por su nimiedad.

¿A qué se debe el divorcio entre representados y representantes? Las razones de este divorcio la podemos resumir en: inadecuado sistema electoral en cuanto a la asignación de escaños; diseño de distritos electorales sobre la base de departamentos; estigmatización de los partidos políticos por parte de la ciudadanía; ejercicio de funciones parlamentarias en torno a intereses particulares; ausencia de mecanismos eficaces de rendición de cuentas; inexistencia de revocatoria congresal; entre otras de menor importancia.

Por razones de espacio nos centraremos en las dos primeras razones esbozadas en el párrafo anterior; luego ensayaremos algunas propuestas de solución que podrían aplicarse al caso de Lima por su poblacional electoral sui géneris.

De acuerdo a nuestra Ley Orgánica de Elecciones, la asignación de escaños se produce en base al sistema proporcional en su variante de Hond’t. A diferencia del sistema de mayoría, en el que solo un partido se queda con el escaño en disputa, el proporcional supone el reparto de los escaños entre varios partidos políticos, en base a la votación obtenida por cada uno de ellos dentro de un distrito electoral determinado.

Dada la existencia de un número elevado de partidos políticos en el Perú, y como quiera que una de las ventajas del sistema proporcional es fomentar la participación de partidos minoritarios al interior del Parlamento, nuestro sistema electoral no parece ser inadecuado. Sin embargo, el problema radica en que el sistema, de acuerdo a la doctrina electoral, posee tres variantes, siendo la de Hond’t menos representativa que la variante del resto mayor.

De otro lado, el diseño de distritos electorales está dado sobre la base de los departamentos, siendo por tanto 25 distritos entre los que deben distribuirse 120 escaños, en proporción a sus respectivas poblaciones electorales. No obstante, consideramos que 120 curules parlamentarios para un promedio de 13 millones de electores es poco representativo, puesto que por cada 109 mil habitantes existe un congresista.

A su vez, la centralización de los departamentos ha originado que los representantes provengan en su mayoría de las capitales de departamento o de la provincia principal, quedando el grueso de las provincias -y sus respectivos distritos- al margen de toda representación. ¿Quiénes son los grandes perjudicados? La población rural, las comunidades campesinas y nativas que normalmente habitan las provincias alejadas de los departamentos y castigadas por la pobreza, la inequidad, la exclusión social y el subdesarrollo.

Finalmente, el actual diseño de circunscripciones electorales en base al nivel departamental, conlleva la siguiente paradoja: Distritos de Lima como San Juan de Lurigancho, Villa el Salvador, Comas, poseen más electores que los departamentos de Ucayali, Amazonas, Tumbes, Madre de Dios; sin embargo, carecen de representante alguno en el Parlamento, a pesar de haberse asignado a Lima departamento 35 escaños.

Esta problemática compleja nos lleva a proponer, en primer lugar, la instauración de un Parlamento bicameral, cuyo número de diputados se incremente de 120 a 180, sin que ello suponga de manera alguna el aumento del techo presupuestal de este Poder del Estado. En estas condiciones, tendríamos un aproximado de 75 mil ciudadanos por cada diputado, siendo más factible concretizar mecanismos de rendición de cuentas, vigilancia ciudadana y auditoria social sobre nuestros representantes.

En segundo lugar, estimamos que de mantenerse el sistema electoral proporcional debe cambiarse la fórmula de Hond’t y adoptarse la variante del residuo mayor. Con esta enmienda se logrará que un mayor número de partidos políticos pequeños o menores tengan representación congresal, aunque ello -para algunos politólogos- sea “contraproducente” a la estabilidad del sistema político, al tener al frente un Congreso fragmentado. Finalmente siempre perdurará el enfrentamiento “mayor participación” versus “estabilidad”.

El distrito electoral de Lima Metropolitana debería fragmentarse en tantos distritos electorales como número de escaños tenga asignados. De esta forma, cada sub distrito electoral poseerá una representación en el Parlamento, transitándose por tanto de un sistema proporcional a uno de mayoría o de distritos uninominales. Si se desea mantener distritos plurinominales, el mecanismo sería dividir Lima en cuatro distritos electorales, siendo la asignación de escaños en base a los 4 conos (Norte, Sur, Este y Oeste), repartidos proporcionalmente en base a sus poblaciones electorales.

Estas propuestas de enmienda a nuestro sistema electoral deberían ser consideradas dentro de los lineamientos programáticos de los partidos políticos que aspiran ser gobierno. En aras de salvaguardar el Principio de Seguridad Jurídica la reforma debe operar en las elecciones del año 2011, pues la contienda electoral del año 2006 está a la vuelta de la esquina, y con todas sus imperfecciones habrá que asumirla, aunque los partidos políticos podrían comprometerse a designar para el 2006, y vía primarias, candidatos que representen a los diferentes distritos o conos de Lima.

La Valla Electoral y el supuesto orden político

La valla electoral del 5% (4% para las elecciones generales pasadas), como requisito de acceso de los partidos políticos al Parlamento, y que ha sido propuesta en sendos proyectos de ley, no es nueva en la doctrina electoral, ni constituye invento propio del intelecto peruano. En Alemania se conoce bajo la denominación de “sperrklausel” o cláusula de la barrera, cuyo 5% es exigido para el acceso a la “Bundestag” y en España la superación del umbral del 3% permite a los partidos españoles su acceso a las Cortes Generales.

A pesar de haber suscitado polémicas entre políticos e intelectuales, los enfoques que se le ha dado han estado al margen de un análisis de fondo, y más bien se han limitado a resaltar su bondad, en el sentido de propiciar escenarios de alianzas políticas y la superación de la fragmentación de los partidos. Lo cierto es que no podemos afirmar a priori la eficacia del umbral, pues su conveniencia dependerá de la realidad concreta de cada Estado, más aún tratándose de un instrumento importado, cuya efectividad -en palabras de Sartori- fue exagerada en Alemania.

¿Es cierto que la valla constituye un freno a la fragmentación del sistema de partidos, y su instauración procurará acuerdos parlamentarios consensuados, ágiles y eficientes, dada la reducción de partidos al interior del Congreso? Sin desmerecer la opinión de quienes abogan por la funcionalidad de la misma, considero que la valla electoral no resuelve el problema de la fragmentación, ni garantiza la existencia de acuerdos consensuados al interior del Congreso.

Con buen tino los politólogos apuntan que la valla reduce el número de partidos en el Parlamento, pero se equivocan cuando arguyen que la consecuencia inmediata del umbral es favorecer la concertación de los grupos parlamentarios, equivocación que surge cuando se deja de lado la interdicción del mandato imperativo. Y es que los congresistas no están sujetos a mandato imperativo, por lo que pertenecer a un grupo parlamentario no les obliga a seguir necesariamente la línea del grupo.

Es cierto que reduce la participación de los partidos en la composición del Congreso, pero no garantiza la uniformidad de las decisiones al interior del grupo parlamentario. La disciplina partidaria es relativa en el Congreso Peruano y no hay sanción legal ni política para los representantes, ni debería haberlo, porque ellos una vez electos representan a la Nación, no a sus partidos ni a sectores particulares. La no imperatividad del mandato les permite apartarse de las directrices del partido, de los grupos de poder económico, de los poderes fácticos.

No estoy sosteniendo con ello la inutilidad de la disciplina partidaria, sino su relativización por la interdicción del mandato imperativo. Por lo tanto, movido por la cultura política peruana, en donde la práctica parlamentaria no ha sabido matizar ambas instituciones, dudo que la valla electoral en sí misma promueva mayor gobernabilidad y estabilidad política. Al fin y al cabo el consenso de las fuerzas políticas, la motivación para negociar o adoptar políticas públicas de manera ágil y efectiva depende de los actores políticos, no de herramientas o instrumentos electorales; depende también de la solidez y democracia al interior de los partidos, pero sobretodo de la formación de sus militantes.

Tampoco es cierto que la valla conduzca a un bipartidismo, dado que está diseñada para una realidad multipartidaria o pluripartidaria, caso contrario no tendría razón de ser. Sí hay mayor sustento, en cambio, sostener que determinada modalidad de elección, así como las distintas fórmulas de convertir votos en escaños, pueden conducir eventualmente a un bipartidismo, así como reducir el número de partidos. Por lo demás, Alemania y España poseen un umbral del 5% y 3% respectivamente, pero no son países bipartidistas.

Pienso que la utilización de la barrera, umbral o valla tienen efectos sobre el sistema electoral, pero no sobre el sistema de partidos, a pesar de que ambos sistemas se relacionen o estén vinculados. ¿Por qué negarle el acceso a una curul a un candidato por Puno si éste arrasó en su jurisdicción, a pesar de que su partido no haya alcanzado el 5%? Es poco serio y limitativo del derecho a la participación política impedir el acceso a tal vencedor. Debe queda claro entonces, que las barreras legales se refieren al partido, más no al candidato individual, que en caso de una victoria en su jurisdicción debe conservar su escaño.

Lo peor de todo es que la valla no tiene el efecto que sus propulsores sostuvieron, sino que además fue regulado de manera errónea. La mejor demostración empírica es el actual Parlamento, en cuyo seno -y gracias a la valla electoral- el partido Perú Posible ha colocado sólo 2 representantes, insuficiente para constituir un grupo parlamentario, con lo cual estos 2 representantes estarán aislados de la dinámica congresal si es que no buscan otros representantes sueltos para conformar un grupo parlamentario.

Por lo tanto, la única función de la valla electoral es la exclusión de los partidos políticos pequeños. La afirmación de contribuir al consenso de las fuerzas políticas, a la mayor gobernabilidad y estabilidad política no es absolutamente cierta. Por lo demás, siempre quedará pendiente la discusión entre Participación versus estabilidad política, porque el logro de un sistema que cumpla con ambas funciones es muy complejo y depende de las particularidades de cada región.

La despenalización del aborto en el centro del debate

Temas sensibles como el aborto, eutanasia, clonación, manipulación genética con ciertos fines, están insertas en los lineamientos programáticos de algunos partidos políticos de vanguardia, independientemente de sus ideologías. Esto evidencia que aunque no formen parte de la agenda pública gobernante, merecen desde ya ser debatidos seriamente por los diversos movimientos sociales, organizaciones de derechos humanos, ONGs, universidades, partidos y otros colectivos.

Un debate serio exige tres cosas elementales: despojarse de apasionamientos y emociones que a veces no conducen a hilvanar argumentos mínimamente razonables; adoptar una posición en uno u otro sentido, sin que ello signifique ningunear la posición contraria; y, soportar nuestro discurso con elementos científicos, doctrinarios, estadísticos, legales, sociales, en el entendido de que existen múltiples enfoques y metodologías para tratar un tema.

Dentro de esta lógica, queremos aportar algunas reflexiones en torno a la despenalización del aborto, que sirvan como insumo para enriquecer el debate, sin que por ello constituya verdad absoluta carente de dialéctica. Estamos convencidos que la despenalización del aborto no acarrea las consecuencias catastróficas que la posición contraria pretende atribuirlas.

Es un error señalar que la “despenalización” supone necesariamente la “legalización”. La despenalización es un acto en virtud del cual se quita la sanción penal a la conducta típica, pero es solamente eso. No es serio sostener que la exoneración de pena fomente comportamientos pro-abortivos indiscriminadamente, pues será crucial establecer reglas que permitan salvaguardar la salud e integridad de las mujeres, en caso opten por suspender el embarazo.

Para un aborto responsable, deberían implementarse reglas como la exigencia de que sean profesionales de salud los encargados de la interrupción del embarazo; que sean realizados únicamente en centros de salud debidamente autorizados y especializados; que se establezca un límite temporal para la interrupción; que se exija el consentimiento libre, claro e indubitable de la mujer; exigencia del control médico previo que garantice la viabilidad del aborto, sin poner en riesgo la vida de la mujer, etc.

Los opositores de la despenalización parten de la premisa equivocada de que con ella se vulnera el derecho a la vida del que está por nacer. ¿Criminalizando o penalizando el aborto se salvaguarda mejor el derecho a la vida? Creemos que no. Asimismo, se olvida que no solamente está en juego el derecho fundamental a la vida, sino además el derecho a la libertad de decisión.

Dentro de la dogmática de los derechos fundamentales no hay jerarquía entre los derechos. El derecho a la vida no es más ni menos que el derecho a la libertad, igualdad u otro derecho fundamental. Por lo tanto cuando hay conflictos entre derechos, los órganos jurisdiccionales emplean criterios de razonabilidad y ponderación entre los derechos involucrados, con la intención de arribar a decisiones debidas. Si hubiera jerarquía de derechos, los procesos judiciales no demandarían más de 2 días; la labor jurisdiccional sería muy fácil y todos los fallos serían justos, materialmente hablando.

De otro lado, subsiste la interrogante de cuándo empieza la vida. ¿A partir de la fecundación? ¿Quizá desde la anidación o implantación del óvulo en el útero? ¿Con la división celular del huevo?. Y si tomamos en cuenta lo que sostiene la Iglesia y las corrientes antiaborto que la vida se inicia con la fecundación, es decir con la unión entre el óvulo y espermatozoide, la pregunta es ¿Cuándo tiempo después de una relación sexual se produce la fecundación?.

Estas interrogantes son cruciales para la teoría penal, pues en tanto se demuestre (algún día) cuándo efectivamente se inicia la vida, se podrá señalar categóricamente si la interrupción del embarazo es un aborto o un homicidio, dos conductas típicas distintas, que conllevan penas distintas, agravantes y atenuantes también disímiles, entre otros supuestos.

Finalmente, existe un acontecimiento social y real que los opositores no toman en cuenta: con despenalización o sin ella existe un gran número de abortos en el país. La despenalización evitaría muchas muertes de quienes clandestinamente optan por interrumpir sus embarazos. La cultura del miedo y la prohibición impulsa a las mujeres de escasos recursos a poner en riesgo sus vidas. La mercantilización de los abortos clandestinos engorda las billeteras de médicos inescrupulosos que a sabiendas encarecen sus servicios.

No perdamos de vista un hecho fáctico: Aquellas sociedades que han adoptado políticas liberales, no en sentido económico obviamente, son las más desarrolladas del planeta, probablemente porque han roto mitos y tabúes. Para muestra revisemos qué países han despenalizado el aborto; qué Estados han legalizado la eutanasia; en qué países se permite el matrimonio homosexual, etc. Si no formamos parte del cambio, seremos devorados por el propio cambio.