Repensando en el concepto de autonomía local

A raíz de la aprobación del DS 025-2007-PCM, por el que se fija remuneraciones y dietas de alcaldes y regidores, algunos análisis profusos han sostenido que la medida adoptada ha vulnerado la autonomía de las municipalidades. Tan sólo para el presidente García y el partido de gobierno el decreto aprobado es legal y constitucional, habiendo obedecido su emisión a una decisión legítima enmarcada dentro de las potestades y atribuciones que el sistema constitucional otorga al Poder Ejecutivo.

Si bien una adecuada interpretación sistemática de la constitución, con todo el bloque de constitucionalidad que ello implica, puede llevarnos a concluir que la autonomía local ha sido infringida, merece la pena determinar el contenido esencial de tal autonomía, máxime cuando el propósito es delimitar el corpus de actuación de los gobiernos regionales y locales. Dicha tarea, nada sencilla, supone tener en cuenta dos aspectos sustanciales: Distinguir la autonomía funcional de la autonomía política; y, excluir el principio de jerarquía en la relación entre gobierno central y gobiernos subnacionales.

Respecto a la primera consideración cabe advertir que la autonomía política supone, normalmente, autonomía funcional, pero no toda autonomía funcional conlleva autonomía política. El BCR, las entidades de tratamiento empresarial, los organismos reguladores, entre otros, tienen garantizado independencia en el ejercicio de sus funciones. Para evitar la intromisión de terceros, la constitución o la ley reconocen la autonomía funcional para el adecuado desempeño de atribuciones, aunque a veces estas instancias son capturadas por el poder político o económico.

Empero, lo que estas entidades no tienen es autonomía política. Primero, porque carecen de atribución para adoptar decisiones políticas, es decir, no ejercen funciones de gobierno; segundo, porque al no tener una legitimidad derivada de elección popular sus ámbitos quedan relegados al campo técnico administrativo; y, tercero, porque no tienen potestad para aprobar normas generales y abstractas de carácter vinculante a todo ciudadano. Pueden autonormar sí su organización interna, y sus disposiciones serán obligatorias en tanto y en cuanto el ciudadano posea una vinculación administrativa.

Desde esta perspectiva, los únicos órganos que gozan de autonomía política son, a nuestro entender, el Parlamento y el Poder Ejecutivo en el nivel del gobierno central, y los gobiernos locales y regionales en el ámbito subnacional. Está demás decir que también poseen autonomía económica y autonomía administrativa para el ejercicio de sus respectivas burocracias.

En cuanto a la segunda consideración, es menester soslayar que en la relación entre gobiernos de distinto nivel no cabe espacio para el principio de jerarquía. Entre los gobiernos de un mismo Estado no existe subordinación, sino por el contrario una relación de cooperación y coordinación entre autonomías políticas que ejercen potestades y atribuciones en una determinada jurisdicción. Ello, sin duda, no es óbice para que los gobiernos subnacionales, en virtud a la garantían institucional de la que están investidos, pretendan estar al margen del ordenamiento jurídico nacional y de los lineamientos generales de políticas públicas legítimamente tomados por el gobierno central.

Por lo tanto, la vinculación entre gobierno central y gobiernos subnacionales se rige por el principio de competencia. Ahora bien, si el ejercicio de una competencia está delimitado por decisiones políticas que un gobierno toma soberanamente sobre su territorio, ¿Hasta dónde llega dicha autonomía? Responder tal interrogante sin utilizar un metalenguaje determinado es incómodo, pero intentaremos despejar tal inquietud para nuestros lectores.

En Estados federales son las constituciones políticas las que establecen la separación de competencias entre el Estado federal central y los Estados federados, de manera que el reparto competencial y el ejercicio de la autonomía política llegan hasta donde expresamente prevé el texto fundamental. En cambio, en Estados unitarios descentralizados, la distribución de competencias lo hace una ley (orgánica u ordinaria), y si esta norma no es clara e inequívoca resulta complejo determinar hasta dónde llega la autonomía subnacional, máxime tratándose de competencias compartidas y delegadas.

En este último supuesto, la autonomía política queda delimitada por el juez constitucional vía el proceso denominado “Conflicto de competencias”. De esta forma, la amenaza al proceso de descentralización por parte de un Congreso hostil, sujeto al juego político interesado de los grupos parlamentarios, se ventila ante el Tribunal Constitucional. Empero, si la agresión proviene de un Poder Ejecutivo abiertamente centralista, el conflicto se resuelve vía la “Acción Popular”, merced al cual el Poder Judicial ordenará la ilegalidad o inconstitucionalidad de un decreto del gobierno.

Como es de observarse, el conflicto competencial entre gobierno central y regional es de por sí engorroso; no obstante, el problema se agrava cuando entran en escena las municipalidades. De hecho, en Europa y en países sólidamente descentralizados el protagonismo lo tienen los segundos niveles de gobierno (regiones, comunidades autónomas, Länder). Pero nuestro país es municipalista por tradición e historia.

Por tanto, en escenarios regulados deficientemente y con un reparto competencial confuso, la delimitación de las autonomías municipales recaerá en los órganos jurisdiccionales, ordinario y constitucional, quienes determinarán la existencia o no de vulneración autonómica. Se requieren por tanto asesores legales idóneos y gerentes municipales eficientes. Pero además, partidos políticos, alcaldes y regidores, con capacidad de negociación ante el poder central, porque la solución al problema, no es, ni será, únicamente normativa.