Prevaricato consumado del JNE

El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) acaba de emitir una resolución, sin parangón alguno, negándose a cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional, por la que se dispuso la convocatoria a consulta popular, que decidiría, en buena cuenta, la devolución o no de los aportes que realizaron los fonavistas. De tal conducta prevaricadora sólo caben dos alternativas: O los magistrados del JNE ignoran los elementos básicos del Derecho Constitucional, o estamos una vez más ante una maniobra política del gobierno aprista.

El premier Del Castillo, fiel a su estilo, ha hecho una afirmación a las que ya no tiene acostumbrados: “El gobierno estudiará a fondo el caso FONAVI”. Yo me pregunto, ¿No estamos acaso frente a la intromisión del gobierno en un asunto estrictamente jurídico?; ¿Por qué el gobierno se auto atribuye potestad revisora que no le compete?; ¿Cabe atribución mediadora alguna del Poder Ejecutivo ante un supuesto conflicto entre dos órganos constitucionalmente autónomos?; ¿Le corresponde al gobierno determinar qué es ejecutable, y qué no?

Conviene recordar que El FONAVI fue instaurado en 1979 (ley 22591) para satisfacer las necesidades de vivienda de los trabajadores en el país. En 1998 el régimen fujimorista lo convirtió en Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES), consciente de la utilización del fondo en fines ajenos a los que se había previsto al momento de su creación. El 2001 la asociación de fonavistas presentó un proyecto de ley, de iniciativa ciudadana, que ordenaba la devolución de sus aportes; sin embargo, el Congreso rechazó el proyecto, aprobando una ley con disposiciones distintas a las inicialmente planteadas.

La asociación, para lograr su cometido, invocó un referéndum en cumplimiento estricto de la ley de participación ciudadana. Hasta aquí nada nuevo. El problema se suscita cuando el JNE, siguiendo los postulados de Kuczynsky, declara improcedente el pedido de consulta popular, arguyendo que el tema tributario es ajeno a cualquier referéndum. Este negativa devino en un proceso de Amparo que a la postre ha suscitado un enfrentamiento entre TC y JNE, pues a juicio de éstos, sus resoluciones en materia electoral son irrevisables.

He ahí la primera equivocación del órgano electoral, dado que sus resoluciones son irrevisables en tanto y en cuanto no vulneren derecho fundamental alguno. Cuando existe violación al debido proceso legal, las resoluciones del JNE, del CNM, y del propio Poder Judicial, son perfectamente revisables. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha sentado jurisprudencia reiterando que no cabe invocar campos de invulnerabilidad absoluta al control constitucional, so pretexto de especial protección constitucional otorgada a determinadas resoluciones del órgano electoral (Expediente 2409-2002-AA/TC).

La segunda equivocación del JNE es no aceptar que el TC es el supremo intérprete de la constitución, capaz de “enmendar la plana” al Parlamento y al Ejecutivo. En todo Estado de Derecho el ejercicio del poder es reglado. No hay entidad estatal ni organismo público que no esté sometido al impero de la Constitución, el mismo que exige a los Poderes del Estado y demás entes públicos un debido ejercicio de sus atribuciones y funciones. El control constitucional de las leyes y la decisión final de los procesos de garantía están reservados única y exclusivamente a los magistrados del TC.

El tercer error del JNE es desconocer que las decisiones del TC son cosa juzgada, por lo que no cabe impugnación o revisión alguna por ningún fuero del país. Pretender contrariar la jurisprudencia del TC, cuestionar el contenido de sus decisiones, o simplemente no acatar sus fallos, atenta contra el principio de seguridad jurídica, y supone un desacato a su autoridad, pasible de sanción. Los aportes al FONAVI, nos guste o no, no tienen naturaleza tributaria, por lo que cabe el referéndum.

El cuarto lapsus del JNE, y también del gobierno, es desconocer que el TC tiene la potestad de ordenar o no la devolución de tributos pagados indebidamente. Aunque sus sentencias no tienen carácter retroactivo, en principio, podrían declarar nulo un acto pasado, cuyas consecuencias tengan un impacto directo en la caja fiscal. El APRA, preocupado siempre en lo monetario, ordena al tonto útil de Jhony Peralta que acuse constitucionalmente a tres magistrados del TC, recordando el triste papel de Chirinos Soto en 1997.

Este acontecimiento causa honda preocupación, porque no estamos en la etapa de determinar si los aportes de los fonavistas tuvieron o no naturaleza tributaria; tampoco es momento de pronunciarse sobre el ámbito material de la autonomía del JNE y la irrevisabilidad de sus resoluciones en materia electoral; menos aún, es oportuno evaluar si el MEF está en capacidad de restituir los 20 mil millones de soles estimados. Estamos frente a un momento crítico que pone en serio cuestionamiento la vigencia misma del Estado de Derecho, y la efectividad del referéndum como expresión efectiva de democracia directa.

No hay duda que el JNE se ha extralimitado en sus funciones por presión política. Su función debía agotarse en verificar las firmas requeridas para convocar el referéndum, más no en pronunciarse respecto al fondo del asunto. En todo caso, se ha consumado prevaricato de los miembros del JNE, y la sanción ejemplar que cabe es la destitución, previo sometimiento a Antejuicio, conforme lo prevé la vigente constitución política. ¿Qué esperamos los ciudadanos para presentar otros proyectos de ley que cuestionen el statu quo?

Venezuela: Entre lo democrático y autoritario

Han transcurrido escasos días después de la celebración del referéndum en Venezuela, y hasta ahora no se ha dado un análisis politológico sobre el tema, menos aún se ha polemizado sobre las implicancias de los resultados en la gobernanza del país bolivariano. En efecto, diversos artículos han circulado por los medios de comunicación, evocando en un sentido u otro los resultados de la consulta popular. Para Washington, se trata del triunfo de la democracia; para Chávez, por el contrario, se ha perdido la batalla y no la guerra.

El escrutinio denota, en principio, la polarización de Venezuela en dos grupos antagónicos, con lo cual la representación política del Parlamento arroja una distorsión evidente, merced a una oposición irresponsable y desorganizada que claudicó en las elecciones generales. De esta forma, la amplia mayoría que tiene Chávez en el Parlamento no se condice con el 50% de ciudadanos que se oponen a su proyecto político. La dialéctica Mayoría – Oposición no existe en el país, no por imposición del gobierno, sino por voluntad de sus detractores.

Al desfase de la representación política se suma la esencia democrática que subyace al referéndum convocado. Toda consulta popular es un mecanismo de participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos de la nación. El mero hecho de haberlo convocado expresa vocación democrática del propulsor, al margen de los contenidos que pudieran tener las disposiciones constitucionales objetos de reforma. Al fin y al cabo, la reforma constitucional fue una propuesta de Chávez, sólo eso, ausente de carácter vinculante.

Un estudio comparado entre el sistema político peruano y el venezolano, nos demuestra que el mecanismo de reforma constitucional es más democrático en el segundo, pues en el Perú con 80 votos congresales, en 2 legislaturas sucesivas, puede evadirse el referéndum, mientras que en Venezuela toda reforma constitucional, aunque fuera parcial, requiere ir a las urnas. Recuérdese además que no tenemos la revocatoria del mandato presidencial a la mitad del periodo, tal como sí lo posee el sistema constitucional bolivariano.

Lo mismo cabría sostener respecto a la asamblea constituyente. Si en Venezuela no la convoca el presidente ó los 2/3 del Parlamento, lo puede hacer el 15% de los ciudadanos inscritos en el registro electoral. En cambio, el vacío normativo existente en Perú determina que la convocatoria sea una potestad discrecional del presidente (como lo hizo Fujimori con el CCD), quedando la ciudadanía imposibilitada de exigir, legal o constitucionalmente, constituyente alguna.

Pero entonces, ¿es Chávez el leviatán latinoamericano? Me temo que la respuesta depende del ángulo desde el que se le quiera juzgar. Para la tradición constitucional liberal de Europa el régimen venezolano no es democrático, porque la filosofía occidental tiende a maximizar los indicadores democráticos centrados en los derechos derivados del principio de libertad. Ello explica porqué para la “freedom house” Venezuela es un país parcialmente libre, al igual que Ecuador y Bolivia.

Desde un enfoque social, en cambio, la república bolivariana es una democracia imperfecta como todas, dado que la igualdad es tan importante como la libertad. La existencia de una desigualdad patógena en Latinoamérica, en el que amplios sectores sociales son aún excluidos, es un imperativo para dirigir la mirada occidental en este sentido. En una comunidad política es imposible ser libre con tanta desigualdad, así como también es difícil ser igual no siendo libre.

Sí llama la atención la diferencia de trato que la Unión Europea y Estados Unidos otorgan a los países, dependiendo de los intereses geoestratégicos y comerciales en juego. Europa emplazó a Venezuela para garantizar un referéndum transparente y no cuestionado, pero se quedó muda respecto a Moscú, donde el tema de los derechos, libertades y sucesos previos a la victoria de Putín fueron cuestionados por la oposición rusa. Ello obedece ciertamente a que Rusia es el proveedor principal de petróleo a la Unión Europea.

Lo cierto es que Chávez no es sino el resultado de la estigmatización de sus detractores. El “comandante” no es lo que parece. Tiene actitudes autoritarias igual que Alan García, y su exacerbado personalismo es propio de un caudillo dispuesto a todo. Las torpezas que comete dan un mensaje de peligro evidente. Por tal razón, es imposible que logre consolidar un proyecto socialista como Cuba. El contexto venezolano dista diametralmente del cubano; Caracas no tiene a un Fulgencio Batista, y Chávez carece del carisma y las dotes de un líder como Fidel Castro.

Crecimiento económico y fuga de capital humano

En el transcurso de las últimas semanas, tres noticias en el ámbito económico coparon las tribunas de los diferentes medios de comunicación: El otorgamiento del grado de inversión BBB (low) por la agencia canadiense “Dominion Bond Rating Service” (DBRS), merced a la fortaleza de nuestra economía; el crecimiento económico sostenido en términos del PIB, cuya proyección para el 2008 sería de 9%, según Alan García; y la ratificación del TLC por la cámara baja estadounidense, cuyo efecto permitiría mayor bonanza económica y por tanto mayor empleo.

El gobierno aprista, seguro que con los tratados comerciales los índices de desempleo se verán reducidos significativamente, espera la ratificación del TLC por el senado americano, persigue a costa de la comunidad andina negociaciones con la Unión Europea, y viene consolidando sus relaciones comerciales con Singapur y Tailandia. Si la ecuación: mayor inversión = a mayor crecimiento, y mayor crecimiento = a mayor empleo, ¿porqué existe fuga considerable de capital humano?; si el crecimiento anual del PIB es uno de los más altos en Latinoamérica, ¿porqué miles de peruanos están emigrando?

Una revisión detenida de los datos proporcionados por el Consulado Español revela cifras sorprendentes: Entre el 01 de agosto y el 31 de octubre del presente año se han concedido 7,374 visados, siendo negados únicamente 113 solicitudes. Es más, entre el 01 de noviembre y el 12 del mismo mes (en escasos 12 días) 1,325 personas obtuvieron visa, frente a una persona a la que le fue negada. Dentro de poco, por si ya ha sucedido, se irán del país 8,699 peruanos, lo cual resulta alarmante si constatamos las interminables colas que día a día se postran en el susodicho consulado.

Lo peor de todo es que no estamos hablando de visados de turismo, negocios, o tránsito aeroportuario. Se trata de visados por trabajo y residencia por cuenta ajena, reagrupación familiar, y una cantidad ínfima de visado de estudios. El problema se agrava si tomamos en cuenta que no consideramos otros países de destino como Estados Unidos, Argentina, Chile, resto de Europa. Asimismo, nos estamos refiriendo a la emigración legal, dejando fuera el número no registrado de emigrantes ilegales que se van del país.

Si hay empleo, y en los años subsiguiente habrá mayor oferta laboral, ¿porqué se van los peruanos progresivamente? El argumento de que en España se gana mucho más que acá es simplista, dado que el mayor salario que se percibe se compensa con el mayor gasto que supone vivir en Europa. Los aproximados 800 euros mensuales que se está retribuyendo a camareros, mozos, albañiles, agricultores, entre otros empleos que demandan mano de obra barata, no genera mayor utilidad si consideramos que el precio promedio de una habitación en Madrid oscila entre 300 y 700 euros, sin contar la alimentación, el transporte, y otras necesidades básicas.

Los compatriotas se van porque allá existe mayor estabilidad laboral, pero sobretodo, porque sus empleos les ofrecen derechos laborales y sociales que aquí no se garantizan. El derecho a la seguridad social pública se complementa con el acceso a un sistema de sanidad universal propio de un Estado de bienestar. Sin embargo, España no es la panacea para el desempleado peruano, ni mucho menos ofrece tales ventajas de manera incondicional. No es la panacea, porque los inmigrantes tienen que ingeniárselas para tener más de un empleo y obtener mayores ingresos.

Ahora bien, ¿quién es el gran beneficiario por la migración legal? Sin duda, el país ibérico. Para nadie es sorpresa que España, podría decirse Europa, es un Estado plagado de población vieja, siendo indispensable mayor fuerza laboral joven para soportar la seguridad social de millones de ancianos. Si a ello se suma que la tasa de natalidad de las mujeres españolas no llega al 2%, es evidente que en los próximos años se requerirán mayores inmigrantes. Ello explica los programas alemanes y españoles (el cheque baby) destinados a sus nacionales para fomentar un índice mayor de natalidad.

La situación descrita amerita la siguiente reflexión: Es cierto que un desempeño económico favorable es necesario para la consolidación de la democracia y el fortalecimiento de la gobernabilidad, pero la bonanza económica será inútil en tanto y en cuanto no responda a otras precondiciones de desarrollo. El presidente García y el partido de gobierno se equivocan de cabo a rabo cuando sostienen que tal crecimiento es suficiente. Y es que la tesis del determinismo económico resulta hoy anacrónica, siendo insuficiente por sí misma para lograr el desarrollo político y social de cualquier sociedad.

Por lo tanto, todo crecimiento económico será efectivo si viene acompañado de una seria institucionalidad política y de un adecuado desarrollo humano y social. Pero cuidado: Cuando la institucionalidad política es formal y no real; cuando las decisiones que involucran amplios sectores sociales se adoptan sin participación ciudadana; o cuando no hay respuesta a las demandas sociales básicas, o la misma es deficiente o excluyente, estamos frente a una democracia incompleta.

De esta forma, un gobierno incapaz de impulsar el desarrollo humano y social de sus ciudadanos, generará una crisis de gobernabilidad, aún cuando haya suscrito decenas de tratados comerciales, o haya obtenido PIBs similares a China e India. Si el desarrollo político, económico, social, no avanza en paralelo y en beneficio de la mayoría (los pobres del Perú), se vive un mundo artificial en el que la grave descomposición social se solapa con periodos de bonanza económica o con elecciones libres y transparentes.

Presupuesto público y privilegio de algunos

Cada año los distintos gobiernos nacionales, con ciertos matices cada uno, otorgan una porción del presupuesto a ciertas personas jurídicas, que a pesar de ser ajenas al sector público gozan de asignación presupuestal como si se tratara de pliegos presupuestarios u organismos públicos descentralizados (OPD). Aunque la cifra otorgada a estos privados no tenga un impacto significativo para la caja fiscal, lo cierto es que su vigencia denota una contradicción evidente para un gobierno que grita a los cuatro vientos ser austero y eficiente en el manejo de los recursos.

El rubro “Subvenciones para personas jurídicas” (Anexo A del proyecto de ley de presupuesto para el año 2008) es una muestra plausible de la concesión graciable del gobierno aprista. El gasto total que supone dicho rubro asciende a casi 36 millones de soles, y aunque el detalle desagregado consigne la identificación de la entidad privada, el pliego de egreso, y el monto asignado, en los siguientes párrafos identificaremos a las personas jurídicas que desde nuestro punto de vista no merecerían ser receptoras de ingresos públicos.

La iglesia católica es la entidad privada más privilegiada, pues percibirá del Ministerio de Justicia la friolenta cifra de 2 millones 602 mil soles. En un clima de racionalidad del gasto y sobretodo de la gestión del presupuesto orientado a resultados (tal como esbozan los “reformadores” del entorno gubernamental) ¿Qué resultados espera el gobierno de esta asignación presupuestal?; ¿Cuáles serán los indicadores que permitan medir el desempeño de la iglesia?; ¿Lograr la conversión al catolicismo de tantos agnósticos y ateos en un 60%, o acaso garantizar el paraíso al 70% de quienes dejan este mundo?

Los defensores de la iglesia sostendrán que su labor no se agota en predicar la palabra divina, sino que también comprende acciones y programas sociales destinados a los más necesitados del país. Sin embargo, la labor social de la iglesia no está en tela de juicio, al fin y al cabo encuentran justificación otras subvenciones otorgadas a escuelas hogares de niños huérfanos, centros de rehabilitación y reposo, institutos de educación, hogares clínicas, y otros tantos patronatos destinados a los menos favorecidos, algunos de los cuales son dirigidos también por la iglesia.

Nuestra crítica se enfoca más bien en la partida especial que recibe la iglesia católica, probablemente para gastos corrientes. La labor social bien podría ser desplegada por el propio Estado a través de sus programas sociales y proyectos de infraestructura productiva. Si la iglesia católica va ayudar a los pobres con recursos propios, provenientes del Vaticano o de financiamiento exterior, en hora buena; pero si lo hace con recursos del Tesoro, por una cuestión de transparencia, vigilancia y rendición de cuentas, es mejor que lo haga el Estado.
De otro lado, llama la atención la discriminación del gobierno hacia las otras iglesias, pues siendo el Perú un Estado laico cabría esperar similar trato, al fin y al cabo las demás iglesias también desarrollan actos de caridad.

Otros grandes privilegiados, cuya asignación presupuestaria no se justifica, están vinculados a la policía y a las Fuerzas Armadas. El Ministerio del Interior desembolsará 3 mil soles para la Asociación de Coroneles en retiro; 5 mil en favor de la Asociación de Oficiales Generales PNP; 4 mil para la Asociación de Oficiales Generales FFAA y PNP; 37, 500 en beneficio del obispado castrense; 301 mil para centros educativos PNP; 18 mil para zonas judiciales PNP; y la sorprendente cifra de un millón doscientos a favor del Comité de Damas PNP.

Por su parte, el Ministerio de Defensa otorgará 231 mil soles a la Asociación de Oficiales Generales y Almirantes; 44 mil a la Asociación de Capitanes de Navío, Coroneles FFAA y PNP en situación de retiro; 30 mil a la Asociación de Comandantes FFAA; 99 mil a la Asociación de Oficiales FAP; 60 mil a la Asociación de Oficiales retirados FFAA; 72 mil a la Asociación “Stella Maris”; 300 mil al Comité Femenino de Apoyo; 80 mil a instituciones religiosas; y 130 mil soles a favor del obispado castrense.

Por lo tanto, estamos ante una comprobación empírica de derroche fiscal. Las buenas intenciones que puedan tener estos privados no se condicen con los objetivos y estrategias que las entidades públicas han fijado para la consecución de sus fines institucionales. Al mismo tiempo, al ser personas jurídicas de derecho privado, la fiscalización y responsabilidad por el uso del dinero se difumina, aún cuando se trate de fondos públicos. No existe, por tanto, el escenario adecuado para que opere efectivamente el “accountanbility.”

Si bien estas subvenciones generosas no son invención del APRA actual, pues data de años atrás, lo cierto es que la responsabilidad del gobierno de turno es concreta, porque teniendo conocimiento previo de la situación ha mantenido deliberadamente el statu quo. ¿El Parlamento pondrá coto a este despilfarro? Lo dudo, porque también desembolsará 35 mil soles a favor de una persona jurídica no identificada, al menos no aparece el nombre en el proyecto de presupuesto del Ejecutivo. ¿Aparecerá en el Registro Público?

Movilizaciones sociales: Entre lo inevitable y legítimo

En medio de un clima de permanente ingobernabilidad que vive el país, la “Confederación General de Trabajadores” (CGTP) ha convocado una movilización social para este 08 de noviembre, en el que diversos partidos políticos, organizaciones sociales, cocaleros, frentes de defensa, maestros, estudiantes, sociedad civil, entre otros colectivos, no serán ajenos a la jornada nacional, dado el contexto político crítico y la incapacidad del gobierno para dar respuesta a las distintas demandas ciudadanas.

La respuesta del gobierno no podría ser de otro modo: Rechazo a toda protesta social por suponer un jaque a la estabilidad política. Tal actitud, sin embargo, comporta una reacción antidemocrática que expresa un grave desconocimiento de la esencia que subyace a toda movilización. Urge, por tanto, plasmar algunas razones políticas y jurídicas que expliquen la legitimidad de las movilizaciones sociales, razones de peso que por cierto contradicen los frágiles argumentos del APRA, en su intento por boicotear o restar importancia a la jornada nacional.

Jurídica y constitucionalmente, la movilización es una expresión del derecho fundamental a participar en la vida pública del país. El ciudadano no solamente debe ser concebido instrumentalmente para acudir a las urnas cada cierto tiempo, sino que está facultado para ejercer una ciudadanía más activa en los asuntos económicos, sociales, políticos, culturales, y todos aquellos cuanto atañen a la comunidad política en la que vive. Desde esta perspectiva, las movilizaciones no sólo son importantes, sino necesarias, puesto que permiten conocer las demandas sociales postergadas o no atendidas.

Políticamente, las movilizaciones son una respuesta al modelo presidencial que caracteriza nuestro régimen político. En efecto, el sistema político del Perú está diseñado para que en el primer nivel de gobierno no exista auditoría social que haga efectiva la responsabilidad del presidente de la república y del Parlamento. A diferencia del segundo y tercer nivel de gobierno, en el nivel nacional no existe la revocatoria del cargo, remoción alguna, menos referéndum revocatorio. Ejecutivo y Legislativo son elegidos por un periodo fijo de mandato, no habiendo lugar para recambio de gobierno, salvo supuestos excepcionales y fortuitos.

Con un presidente irresponsable políticamente (los que responden son los ministros) e irresponsable penalmente durante su mandato (salvo tres delitos prescritos en la constitución); y con un Parlamento donde el mandato es irrenunciable e irrevocable, además de la exigencia de mayorías calificadas para el antejuicio político, las movilizaciones expresan una suerte de válvula de escape del régimen político, dado que llegado a su clímax puede devenir en situaciones similares a los acaecidos en Ecuador (Mahuad, Bucaram y Lucio Gutiérrez) o Bolivia (Sánchez de Lozada y Carlos Mesa).

Ahora bien, la gestión de Alan García, fuertemente cuestionada por su condescendencia con el gran capital; por su ineficacia en cuanto a reforma de Estado y modernización de la gestión pública; por su ineficiencia en la formulación de políticas públicas; por la corrupción en que está sumida; por su carácter cuasi autoritario; y por la exclusión de las reivindicaciones sociales de sectores tradicionalmente marginados, hace inevitable y legítima la protesta y el rechazo en las calles de los ciudadanos organizados o no.

Los sucesos que envuelven al SIS y al Ministerio del Interior; la provocadora propuesta del Parlamento para sustentar únicamente el 30% de gastos operativos; la ineficacia del FORSUR; la pretendida subordinación del tema ambiental y ecológico a la explotación minera y energética; la distribución nada equitativa del presupuesto público 2008; las políticas centralistas que bloquean el proceso de descentralización, so pretexto de una supuesta ineficiencia de los gobiernos subnacionales, son sólo algunos ejemplos evidentes que están conduciendo al país a un abismo sin salida.

La jornada de lucha del 08 de noviembre es una advertencia al gobierno para que cambie el rumbo de sus políticas. Al fin y al cabo es el pueblo el único detentador de la soberanía nacional, ¿O no?

En Octubre no hay Milagros

El gobierno del APRA, enfrascado en una muy peculiar “reforma de Estado”, viene adoptando decisiones políticas que desnudan serias limitaciones en temas claves de la administración pública, régimen político, gobernanza y gobiernos multinivel. Con demasiada parafernalia, Alan García viene soslayando la reciente creación de la “Oficina Nacional Anticorrupción” (ONA), al punto de otorgarle cierto carácter vanguardista. Pero ¿Qué hay detrás de esta medida?, es decir, ¿Cuál es lo novedoso de este raro ingenio del Poder Ejecutivo?

Lamentablemente, la ONA es una medida contraria a todo intento de modernización del Estado, incluso a aquél que tanto encanta a los grandes reformadores neoliberales. Primero, porque se trata sólo de un mero cambio de etiqueta. El “Consejo Nacional Anticorrupción” (CNA), creado por Toledo, queda desactivado, llamándose ahora “Oficina Nacional Anticorrupción”. Si cada gobierno va a crear su propio zar anticorrupción, el carácter permanente y la adopción de medidas de mediano y largo plazo son un saludo a la bandera. La lucha contra la corrupción es una política de Estado, no de gobierno.

Segundo, la ONA será al igual que su antecesor una entidad infuncional. Martín Belaúnde Moreyra brilló por su incapacidad al frente del CNA, y la jueza Carolina Lizárraga no es garantía de eficiencia y eficacia institucional, al margen de los méritos académicos y profesionales que posea. ¿Por qué? Porque las entidades del Estado requieren expertos en administración pública. Los abogados, sociólogos, antropólogos, tienen un campo de estudio que dista diametralmente de aquél vinculado a la gestión pública. La burocracia nacional requiere gestores, no procuradores ni científicos sociales.

Tercero, la ONA es un ejemplo evidente de duplicidad de funciones. La corrupción es un delito de función tipificado en el Código Penal, por lo que cualquier persona natural puede denunciar su comisión en el sector público. No se requiere de un órgano ad hoc para canalizar denuncias ciudadanas o realizar funciones investigadoras, dado que compete al Ministerio Público la investigación de los delitos, y a los procuradores públicos, la defensa de los intereses del Estado. El rol de la “Contraloría General de la República” y del Parlamento también se circunscribe a este cometido.

Cuarto, la ONA no es una entidad autónoma desde que está circunscrita a la PCM. La elección y remoción de su jefe es potestad exclusiva del presidente de la república, con lo cual el supuesto carácter independiente y apolítico pierde todo sentido racional. El jefe de la ONA está subordinado al Premier y al presidente. Tan es así, que el Manual de Operaciones de la ONA debe ser aprobado por la PCM, razón por lo que los principios democráticos de independencia y autonomía sólo existen en el imaginario del gobierno.

Quinto, la ONA no es, ni será un órgano neutral. Al ser dependiente del gobierno de turno, su blanco serán los pocos funcionarios de oposición, o aquellos independientes de mando medio, que sirven en la administración pública. Los burócratas dorados, los altos funcionarios estatales, allegados al gobierno por filiación política o no, serán inmunes, desde que gozan de ciertas prerrogativas funcionales. El ejemplo de los ministros de salud e interior es una muestra evidente de blindaje.

Sexto, la ONA es una muestra palpable del espíritu centralista del gobierno nacional. Los gobiernos regionales y municipales cuentan con procuradores y auditores propios que pueden denunciar la corrupción que se cometa en sus respectivos órganos de gobierno y burocracias subnacionales. Sin embargo, la presencia nacional que tendrá la ONA, vía oficinas desconcentradas a nivel departamental, o a través de convenios interinstitucionales, contradice todo intento de descentralización.

Finalmente, la promoción de la ética en la función pública y la prevención de corrupción es un cometido encomiable. Sin embargo, no se requiere de una entidad pública para ello, desde que se trata de una tarea bastante abstracta, compleja, difusa, y de largo aliento. Los programas de sensibilización, educación y ciudadanía, entre otros, perfectamente podrían ser ejecutados por organizaciones no gubernamentales (ONG), universidades, colegios y escuelas de enseñanza. Todo hace prever que la ONA será un desvergonzado reducto de trabajo para militantes apristas y demás allegados.

En octubre no hay milagros. Y no los hay, porque el APRA no tiene en su seno gestores públicos capaces de formular políticas públicas eficaces; tampoco tiene decisores políticos de talla para dirigir las carteras sectoriales. ¿Y los independientes? Salvo que busquen figuretismos particulares, persigan intereses privados, o se trate de falsos especialistas, difícilmente asumirán puestos claves del aparato estatal, dado que independientes de gran nivel académico y personal, al margen del perfil ideológico que posean, no se prestan para servir a gobiernos corruptos y autoritarios.

Censura ministerial y juegos de poder

En los próximos días se decidirá la suerte del Ministro del Interior, Luis Alva Castro, a raíz de la moción de censura que planteará la oposición parlamentaria. La alianza de gobierno, APRA-UN-Fujimoristas, no tiene una posición unánime al respecto, dado que la extradición de Alberto Fujimori tuvo un impacto no deseado para la relación armoniosa que reinaba al interior de la alianza, sobretodo tratándose de políticas públicas con claro perfil neoliberal y de espaldas a las reivindicaciones ciudadanas.

La fuerza cuantitativa del APRA fue insuficiente para evitar la interpelación ministerial; aún así, la disciplina del partido será categórica para oponerse a la censura ministerial, más aún tratándose de un militante perteneciente a la oligarquía aprista. Para los fujimoristas, el rechazo o aprobación de la censura dependerá de las concesiones graciables que oferte el APRA en beneficio de Alberto Kenya. Por ahora, ya consiguieron que el abogado del extraditado sea designado presidente de la comisión de reforma del Código Penal, cargo clave si consideramos que en el ámbito penal se permite la retroactividad de la ley siempre que sea más favorable al reo.

La derecha peruana, una vez más, ni chicha ni limonada. La dirección del voto congresal será determinada en la reunión previa que tenga el grupo parlamentario. No obstante, parece que se otorgará libertad para que sus miembros realicen un voto consciente, no tanto por la no sujeción a mandato imperativo, sino porque las irregularidades existentes en torno a la adquisición de patrulleros chinos y pertrechos policiales, resultan evidentes. De todas formas, los negociadores del APRA tienen aún posibilidades de acumular fuerzas para impedir que su ministro se vaya a casa.

Pero más allá del juego de poder que se esté tejiendo entre los miembros componentes de la alianza, y al interior de cada uno de ellos, importa centrar algunas reflexiones politológicas en torno a la censura, dado el mal entendido que sobre ella tienen algunos “analistas políticos”, parlamentarios, líderes de opinión, medios de comunicación, y otros actores socio políticos.

Al igual que la invitación a los ministros para informar, la interpelación ministerial, la solicitud de informes al gobierno, el voto de investidura, y el antejuicio constitucional, la censura es un procedimiento de control político del Parlamento al gobierno, cuyo propósito es determinar la responsabilidad política del gabinete, del premier, o de los congresistas individual o colectivamente considerados. Su aprobación fuerza la renuncia del censurado y obliga al presidente a aceptar la dimisión del ministro responsable.

Si la finalidad de la censura es hacer efectiva la responsabilidad política, se equivocan los parlamentarios cuando intentan dilucidar aquellos actos jurídicos que no hubieran sido advertidos por los ministros. Y es que la moción de censura no busca encontrar responsabilidad jurídico penal, o administrativa, sino que su telos es hacer del ministro indigno de la función. Por lo tanto, censurar a un ministro equivale a declararlo incompetente para el cargo, haya o no ilícito en la gestión pública que ameritó la censura.

La responsabilidad jurídica que pueda devenir será ventilada únicamente por el Poder Judicial, previo antejuicio político si el involucrado cometió delito de función o infracción a la constitución. Por tal razón, la incompetencia de Alva Castro al frente de su sector es suficiente para censurarlo, como también es evidente la incompetencia del titular de salud, en el caso de los contagios de VIH por transfusión, y el de la ministra de transportes y comunicaciones por la desidia de telefónica post terremoto del sur.

La censura es un instrumento importado del régimen parlamentario. En ese régimen su funcionalidad se justifica en la medida que el gobierno nace del Parlamento, necesita de su confianza para gobernar. Además el efecto de la censura es contundente: gabinete censurado no solamente se va a casa, sino que fuerza nuevas elecciones generales (Inglaterra por ejemplo), o asume el gobierno el partido de oposición que promovió la censura y que tiene el recambio perfecto para evitar vacíos de poder (Alemania, España).

Pero en el régimen presidencial, del cual somos tributarios, la censura no existe. El Poder Ejecutivo en los Estados Unidos no tienen responsabilidad política frente al Congreso. El impeachment, importado del modelo inglés, tiene naturaleza distinta a la censura ministerial. Pese a este rasgo típico del modelo presidencial, el Perú (al igual que muchos Estados latinoamericanos presidenciales) lo ha introducido en su sistema constitucional. Lo peor de todo es que sus efectos no suponen cambio de gobierno, ni alteración de la composición parlamentaria, sino simplemente obliga la renuncia del ministro.

La reflexión final que quepa hacer es abogar por una utilización responsable de este instrumento de control político. Y es que pese a su naturaleza política, resulta irrazonable prostituir el uso de la censura ministerial para boicotear al gobierno. De ello da cuenta en la historia política del país el pacto APRA-UNO durante el primer gobierno de Belaúnde. Tampoco es responsable su inutilización cuando existen gobiernos mayoritarios. La experiencia del primer gobierno de García y del gobierno fujimorista son evidencias empíricas de ausencia de control político.

Debe evitarse por tanto todo extremo que desnaturalice el juego limpio de poder político. Lo cierto es que a ningún ministro le debe caer bien el haber sido censurado. No es fácil para la opinión pública reconocerse incompetente para presidir una cartera ministerial, sino preguntémosle a Fernando Rospigliosi.

El proyecto de presupuesto para el próximo año asciende a 71 mil 049 millones, 786 mil 794 nuevos soles (S/. 71,049’786,794), lo que representa el 19,7% del Producto Interno Bruto (PIB). Del monto global presupuestado, según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el gobierno nacional concentra el 68,4%, quedando el 31,6% en manos de las instancias descentralizadas: 16,3% para los gobiernos regionales y 15,3% a favor de los gobiernos locales.

Si bien se ha previsto un incremento del presupuesto 2008 en algo más de 9 mil 422 millones respecto al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) 2007, merced a un aumento de los recursos ordinarios, recursos determinados y recursos por operaciones oficiales de crédito, lo cierto es que estamos frente a un presupuesto aún centralista. Pese a la mayor recaudación tributaria y a un crecimiento económico sostenible, los gobiernos subnacionales siguen siendo postergados en contextos favorables para el país.

En efecto, el gobierno nacional retiene el 76,7% de los recursos ordinarios, el 70,7% de los recursos directamente recaudados, el 93,5% de los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito, el 65% de las donaciones y transferencias, y el 18,4% de los recursos determinados. Es probable que el actual gobierno señale que los presupuestos asignados a los gobiernos regionales y locales han crecido en un orden de 1,395 millones de soles y 2,262 millones respecto al PIA 2007. No obstante, tal afirmación es relativa, dado que una comparación responsable debe darse en porcentaje, en función a cuánto del presupuesto general representa lo asignado a las instancias descentralizadas.

En términos del presupuesto general, la asignación regional para el próximo año representa el 16,3%, porcentaje menor al del año 2007 en 0,2%, habida cuenta que la asignación a los gobiernos regionales representó el 16,5% del monto global. Queda claro, entonces, la disminución de la asignación porcentual que percibirán las regiones del país, aunque el detalle numérico, entre lo asignado el 2008 respecto al 2007, muestre un incremento de 1,395 millones nuevos soles.

Por su lado, el presupuesto destinado a los gobiernos locales para el año 2008 asciende a 10 mil 881 millones, 556 mil 746 nuevos soles, lo que significa el 15,3% respecto al monto global presupuestado. Si tomamos en cuenta que para el año 2007 lo asignado representó el 14% del presupuesto general, se observa un incremento de 1,3%, incremento irrisorio si consideramos la importancia de las municipalidades para el propio proceso democrático y descentralista.

Si en el nivel de ingresos el centralismo es evidente, en el nivel del gasto público se confirma tal hipótesis. Casi el 70% del gasto público se concentra en el gobierno nacional, gozando las instancias descentralizadas del 30% restante. Asimismo, más del 80% del gasto previsional lo tiene el gobierno nacional, quedando para los gobiernos regionales y locales 16,6% y 2,6%, respectivamente. El 100% de la reserva de contingencia está centralizada desmesuradamente, aún cuando su significado (1,9% del gasto global) sea ínfimo, si tomamos en cuenta el impacto que pueden generar los desastres naturales y otras contingencias.

Si desagregamos el gasto no financiero ni previsional, el 62,8% del gasto corriente total y el 47,6% del gasto de capital total son absorbidos por el gobierno nacional. Este nivel de gobierno concentra el 55% de las planillas, el 67,8% de bienes y servicios, el 40,9% de inversiones, el 82,9% de inversiones financieras, y el 97,7% del gasto financiero (servicio de la deuda). Llama la atención que mientras los dos gastos corrientes más importantes representan el 55% (planillas) y el 67,8% (bienes y servicios), el rubro “otros gastos corrientes” representa el 80,7%, lo cual genera suspicacia sobre la utilización de los recursos públicos, dado que tal rubro alude -contable y financieramente- a gastos menores. Lo mismo sucede con los gastos de capital, donde el rubro “otros gastos de capital” representa el 84,9%, en comparación al 40,9% del rubro “inversiones”.

Los gobiernos locales son los únicos, a diferencia de los otros dos niveles de gobierno, que destinan mayor presupuesto a gastos de capital. No en vano las inversiones suponen el 40,4% del total presupuestado para ese rubro. Las municipalidades no tienen asignado ingreso alguno para inversiones financieras, ni mucho menos para contingencias generada por desastres naturales. Su gasto financiero (deuda pública) equivale únicamente al 2,3% del total, y el gasto previsional representa sólo el 2,6%.

Conviene soslayar que si los ingresos por recursos naturales (canon y sobrecanon) representan el 32% del presupuesto global municipal, ello se debe indefectiblemente al tremendo margen de utilidades que obtendrán las empresas mineras en un país rico en minerales como el Perú. Confío en que ese incremento sería mucho más generoso y beneficioso para el país si tales empresas pagaran más regalías mineras, y si el Ejecutivo impone un impuesto a las sobre ganancias mineras. Lamentablemente, lo conseguido por el gobierno actual, en el sentido de lograr un aporte voluntario de las empresas mineras en tanto y en cuanto aumenten sus utilidades, es un gesto puramente simbólico.

Resulta alarmante, y también contradictorio para la política de este gobierno austero, el gasto financiero del país, el cual asciende a 12 mil 564 millones, 940 mil 161 nuevos soles (17,7% del gasto global). El servicio de la deuda, interna y externa, reduce la posibilidad de un mayor incremento a sectores sociales claves para el progreso de un país: educación, salud, sanidad y empleo.

Presunta “inconstitucionalidad” del artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008

De los modelos de jurisdicción constitucional en Europa, el Consejo Constitucional francés posee la facultad de realizar un control abstracto de las leyes de manera preventiva, es decir, puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que aún no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional. Se trata de un control previo, cuya consecuencia es evitar el nacimiento de leyes inconstitucionales. Semejante atribución no cabe en nuestro país, pues nuestro Tribunal Constitucional -importado de España en 1979- realiza un control posterior, cuando la actividad legisferante ha concluido.

El presente análisis parte del supuesto de que el artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008 no será enmendado por el Parlamento durante el debate presupuestario (en comisión o en Pleno), y por tanto será aprobado tal cual aparece en el texto del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Siendo así, su inconstitucionalidad podría demandarse a partir del 1 de enero de 2008, fecha de entrada en vigencia de la ley, aunque no hay antecedentes históricos al respecto.

Si tomamos en cuenta que el artículo 6º prorroga hasta el 31 de diciembre del 2008 la tasa del Impuesto General a las Ventas (17%) -IGV-, surge la interrogante: ¿Qué es lo que hizo el Consejo de Ministros al aprobar el proyecto de ley de equilibrio y enviárselo al Parlamento? La respuesta parece obvia. El Gobierno habría infringido la Constitución Política del Estado. Por lo demás, el proyecto no hace mención alguna a la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras (0,08%) -ITF-, y a la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos -ITAN-, por lo cabe entender que tales impuestos estarán en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007.

Desde mi lectura, estrictamente jurídica, considero que el artículo materia de análisis sería “inconstitucional” por la forma, dado que vulnera el artículo 74° de nuestra Carta Magna, cuyo tenor prevé lo siguiente: “Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación”.

La interpretación literal del artículo 74° quizá nos lleve a contradecir nuestra posición, dado que podría argumentarse que se refiere a las leyes de presupuesto o a decretos de urgencia, y no así a la ley de equilibrio financiero, que estricto sensu no sería una ley presupuestaria. Sin embargo, en la doctrina de la hermenéutica jurídica, la interpretación literal no es la más atinada, pues en varios casos no expresa lo que quiso realmente decir el legislador. Si recurrimos en cambio a una interpretación sistemática o a una teleológica, tomando en cuenta los principios de concordancia práctica y coherencia normativa, mi posición cobra vigencia.

En efecto, desde un enfoque teleológico podemos afirmar que el artículo constitucional se refiere al bloque de normas que conforman el sistema nacional de presupuesto público, a saber: La Ley de Presupuesto Público, la Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Equilibrio Financiero. Pero ¿cuál es el fundamento que nos permite arribar a tal afirmación? La respuesta es la conexión lógica entre la ley de equilibrio y la de presupuesto.

Recordemos que la primera establece, además de ciertas reglas de equilibrio, los ingresos públicos, por cada fuente de financiamiento, para atender los gastos financieros y no financieros contenidos en la ley de presupuesto, por lo que excluirla del ámbito de las “leyes presupuestarias” vaciaría la ratio de la ley de presupuesto en su contenido esencial. No perdamos de vista que ésta es denominada la ley de gastos, y la de equilibrio es la ley de ingresos. Ingresos y gastos están unidos indisolublemente por una lógica sistémica.

Ahora bien: ¿La prórroga de la vigencia de un tributo, o de la cuantía de un impuesto supone ingresar al campo tributario? Considero que sí, pues el Principio de Reserva de Ley no solo despliega sus efectos a nivel de creación de tributos, sino también al establecimiento de hipótesis de incidencia, estipulación de alícuotas, exoneraciones, determinación de acreedores o deudores tributarios, y todo aquello que suponga el ejercicio de potestad tributaria. Lo que señala el proyecto de ley es que el Impuesto General a las Ventas (cuya alícuota original fue 16%) mantenga la alícuota de 17% hasta diciembre del 2008.

Es necesario relevar que no estamos en contra de la tasa del IGV, tampoco invocamos su onerosidad, sino que estamos cuestionando en abstracto un proyecto de ley, cuyo artículo 6º contiene, a nuestro juicio, materia tributaria. Por ello, el Principio de Reserva de Ley nos sirve como argumento colateral de soporte a nuestra posición. La reserva de ley en materia tributaria alude al mandato constitucional de que únicamente el Parlamento puede ejercer potestad tributaria nacional, o el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, merced a una ley autoritativa aprobada previamente por el Congreso.

¿Y qué se entiende por potestad tributaria? La capacidad para crear, modificar, suprimir tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones). Pero además, la facultad para otorgar exoneraciones tributarias, definir los acreedores y deudores tributarios, establecer los agentes de retención y percepción, tipificar infracciones y sanciones tributarias, fijar la cuantía, tasa o alícuota de los tributos, así como la base imponible, entre otros aspectos regulados por el Código Tributario en su título preliminar.

Consideramos, por tanto, que la prórroga de la vigencia de la tasa del IGV, o cualquier otro tributo nacional, debe regularse a través de una ley ordinaria que emane del Parlamento (o del Ejecutivo, tratándose de materia delegada), pero no dentro de las leyes que conforman el sistema presupuestario del Estado. De todas formas, nuestro punto de vista expresa una posición particular, basado en fundamentos sujetos a dialéctica. No olvidemos que hay un margen de discreción en la interpretación que realizan los jueces constitucionales, dependiente de ciertas consideraciones personales y/o políticas. Recordemos los casos de las sentencias referidas a la estabilidad laboral absoluta, en cuya decisión el tribunal tomó en cuenta consideraciones sociales y políticas más que jurídicas.

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: Aportes al debate

A 7 años de iniciado el proceso de descentralización, y luego de un periodo de vigencia de la ley orgánica del Poder Ejecutivo (caduca y desfasada por responder a otro contexto social y político), el dictamen que establece la nueva ley fue aprobado por la Comisión de descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización del Estado, quedando pendiente el debate y la aprobación final en el Pleno. La nueva LOPE contiene un título preliminar, 48 artículos, 13 disposiciones complementarias, transitorias y finales.

Si bien la norma dispone que el Poder Ejecutivo ejerza competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por otros niveles de gobierno, tal previsión resulta polémica, dado que el principio de subsidiariedad, principio que opera en favor de los gobiernos subnacionales, no supone el desentendimiento del gobierno nacional, en caso haya inacción de un gobierno regional para ejercer una determinada competencia. No entendemos por qué el nivel nacional no podría asumir una competencia regional cuando ella no es ejecutada eficazmente en una determinada jurisdicción.

Contrariamente a lo que orienta todo proceso descentralizador, la regulación de competencias exclusivas para el gobierno nacional es desmesurada e inaceptable. Se entiende que todo lo que verse con Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad interna, y Hacienda, se reserve de manera exclusiva al Ejecutivo, pero es objetable que la infraestructura pública y la gestión de los servicios públicos tengan carácter de exclusivo, cuando su importancia recomienda que sean compartidas con los gobiernos subnacionales. ¿Cuándo una infraestructura es de alcance nacional?, ¿El territorio nacional no es acaso la integración de los territorios regionales? Por lo tanto, la infraestructura debería ser compartida entre niveles de gobierno, así como la provisión y gestión de servicios públicos.

De otro lado, la LOPE también confirma las atribuciones del presidente de la república para nombrar autoridades, pero habría que ser cautelosos a la hora de regular la potestad para designar altos funcionarios del Estado, pues de instaurarse el bicameralismo, tal designación ya no dependería tanto del presidente, sino de la ratificación senatorial. Inaudito resulta el artículo 9 cuando señala que el nombramiento del secretario de la presidencia se efectúa con arreglo a ley. Nos preguntamos ¿Qué ley?; ¿No se supone que la LOPE debería contemplarlo? Si es un cargo político o de confianza, bastaría una simple designación sin mayores exigencias.

Más desatinado es el artículo 18 y 19 de la LOPE, al menos para el impulso del proceso de descentralización. En efecto, no se vislumbra la existencia de un órgano autónomo rector de la descentralización, sino que ella dependerá de la PCM. Igual suerte correrá la planificación estratégica del país, con lo cual nos preguntamos: ¿Y para qué servirá el CEPLAN?

Con respecto a los ministerios, se dispone que cada cartera regulará su ámbito de competencia y estructura básica en su ley de organización y funciones, con lo que habría una ley orgánica para el Ejecutivo y otras tantas leyes para cada uno de los ministerios. Infausta contradicción si consideramos que existen más de 10 carteras ministeriales. Sería más razonable que la organización y funciones de cada ministerio se regule a manera de lineamientos en la LOPE, con posibilidad de detallarlos en sus respectivos reglamentos de organizaciones y funciones, aprobados por decreto supremo o resolución suprema.

En lo concerniente a las entidades del Ejecutivo, los tradicionales Organismos Públicos Descentralizados del gobierno (OPD) serán de 2 tipos: los ejecutores y los especializados. Los primeros creados por decreto supremo, mientras que los segundos creados por ley. ¿Por qué tal diferencia? Probablemente por la importancia y la magnitud de los segundos; sin embargo hay que revisar, con cautela, la creación de organismos ejecutores y armonizarla con la ley del sistema nacional de presupuesto.

Al disponer que por decreto supremo se crearán organismos ejecutores, bastando la aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su sector, se corre el riesgo de que gobiernos irresponsables generen ejecutoras disfuncionales, que obedezcan exclusivamente a motivaciones políticas. Por lo tanto, estimo que las ejecutoras también deberían ser creadas por ley, dejando la regulación de su organización, funciones, atribuciones y competencias a un decreto supremo.

Con los organismos especializados, el inconveniente es la falta de autonomía que tendrán las reguladoras. Aunque el artículo 31 garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones, acto seguido dispone su adscripción a la PCM, lo cual significa que la independencia será únicamente de pantalla. Bien sabemos la importancia que tienen OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN, entre otros reguladores. También es evidente que al estar vinculados a la regulación de los mercados, es factible que sean capturados por los poderes económicos o por el poder político.

Por tal razón, creemos que los reguladores deberían tener la categoría de organismos constitucionalmente autónomos, no estando por consiguiente sometidos ni al Poder Ejecutivo ni al Parlamento. Sólo de esta forma se garantizará una verdadera autonomía, y con ello el buen funcionamiento del mercado. Por lo demás, llama la atención cuando se dispone que los miembros del consejo directivo de los reguladores accederán por concurso público (lo cual es saludable) pero sorprende que el Consejo de Ministros intervenga en la remoción de los mismos. Es razonable que se ingrese por méritos, pero se deje el cargo por voluntad política. ¿En qué quedamos?

La LOPE es muy generosa con el gobierno nacional, quien no solamente tendrá organismos ejecutores; organismos reguladores; y organismos técnicos especializados; sino también contará con comisiones, sean sectoriales o multisectoriales (de carácter temporal o permanente); programas y proyectos especiales, creados también por decreto supremo. Solamente las comisiones consultivas serán honorarias, todas las demás serán remuneradas con el presupuesto público.

Finalmente, en el caso de los sistemas, funcionales o administrativos, se evidencia un espíritu uniformista, al pretender que sean aplicados en los diferentes niveles de gobierno. Cabe preguntarse: ¿Las municipalidades rurales tendrán capacidad para cumplir con la gestión de los recursos humanos, contrataciones y adquisiciones, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión pública, etc.? De las más de 1830 municipalidades, ¿cuántas cumplirían cabalmente con estos sistemas? ¿Tendrán capacidad efectiva para impulsar instrumentos de gestión?

Las reflexiones precedentes nos hacen pensar que la nueva LOPE no toma en cuenta las reales necesidades funcionales del país, ni instaura una nueva gestión pública. Si se quiere contar con un Ejecutivo moderno y eficaz, es necesario sentar propuestas vanguardistas; caso contrario, se mantendrá el statu quo que tanto gusta a la clase política conservadora.

La vertebración de Europa

La dialéctica sobre el proceso constitucional de Europa continúa siendo el centro de atención en las esferas políticas y académicas imbuidas en la temática comunitaria, máxime después de la negativa francesa y holandesa para ratificar, vía referéndum, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa; el escepticismo de Polonia y el Reino Unido; el ingreso de nuevos Estados miembros como Bulgaria y Rumania; y los esfuerzos de la actual presidencia de la Unión por impulsar la vertebración de Europa.

Uno de los aspectos centrales del debate versa sobre la naturaleza jurídica del Tratado Constitucional, que aunque formalmente reúne las características típicas de un tratado internacional, materialmente se asemeja a una Constitución. En lo que parece haber mayor consenso es en el carácter vinculante de la Carta de Derechos Fundamentales, pese a la ausencia de su valor jurídico, tal como lo ha soslayado el Tribunal de Justicia comunitario.

La pacífica compatibilidad entre liberalismo, europeísmo federal, nacionalismo moderado, profundización de la Unión con vistas a su federalización, la relación con los pueblos de Europa, la nueva visión policéntrica respecto a la cuestión regional, y la primacía de los derechos fundamentales, configuran los ejes centrales de las propuestas teóricas que inspiran un nuevo modelo de constitución europea, encaminado acaso a lo que sería los “Estados Unidos de Europa”, o el “Estado Federal Europeo”.

La adopción de este modelo supone por cierto, entre otras cosas, abandonar el dogma de los Estados – Nación y asumir una soberanía compartida entre el cuerpo supranacional y sus integrantes. La experiencia de la Unión Europea es una muestra evidente que contradice tal dogma, dado que se trata de un ente supranacional integrado por Estados – Miembros. En puridad, no estamos ante un Estado nación propiamente dicho. La Unión goza de soberanía compartida con sus miembros, quienes en virtud a su voluntad integracionista han cedido parte de sus competencias.

Pero la Unión Europea no es la panacea. Frente a una Europa de Estados, un sector intelectual reclama una Europa de las regiones como válvula de escape a la problemática que supone la transferencia de competencias a la Unión sin intervención de las regiones. En efecto, la integración supondría una suerte de expropiación de competencias y capacidad decisoria en políticas públicas a los segundos niveles de gobierno, tal como muestra el caso español, donde la transferencia competencial a sus comunidades autónomas se produjo años antes de la integración española a la Unión.

De otro lado, más allá de la admiración al modelo federal alemán, quienes proponen la federalización europea para profundizar la integración comunitaria, no esbozan fundamentos teóricos, o empíricos, convincentes que demuestren la pretendida ventaja del modelo federal por sobre el unitario. Si para vertebrar Europa es vital transitar a una suerte de mega “estatalidad”, que stricto sensu aún no posee la Unión, no se explica de manera inequívoca porqué una Europa Unitaria sería desventajosa para las aspiraciones integracionistas y para el propio proceso constitucional europeo.

La tesis de que el modelo federal “acabaría” con una férrea soberanía formal de los Estados miembros, y que en paralelo garantizaría una mayor reivindicación de la regiones europeas, es relativa. La transferencia de poder real del Estado central a sus regiones obedece a un espíritu descentralista de quien detenta el poder, en un momento dado, al margen de si el Estado es uno del tipo unitario o federal. Un Estado formalmente federal, que monopoliza el ejercicio de aquellas competencias susceptibles de ser transferidas a sus regiones, es tan contraproducente como aquellos Estados Unitarios centralizados.

Es cierto que si bien se ha reemplazado la concepción de los Estados Nación por la de los Estados miembros, la consecución de una Europa Federal no arrebataría el protagonismo principal de sus integrantes, así como tampoco otorgaría, necesariamente, un papel preponderante a sus identidades regionales. La participación activa de las regiones en las instituciones de la Unión, la creación de una tercera cámara que las integre, la adopción de decisiones de carácter vinculante, y una verdadera inclusión de ellas en los órganos de la Unión, pueden lograrse también con una Europa Unitaria.

Como quiera que los miembros de la Unión son Estados y no regiones, una salida perfectamente válida sería que los Estados miembros antes de adoptar una decisión que suponga la cesión de competencias a la Unión, o la suscripción de nuevas reglas de mercado, pongan en agenda de los diferentes actores sociales y políticos dicha cuestión, a efectos de que la propuesta nacional ante la Unión derive de un proceso dialógico, participativo y concertado de las regiones y sociedad civil.

Ante el temor de resquebrajarse la integración, conviene acotar que el Tratado Constitucional no impide referéndum de autodeterminación. Ello ha sido despejado por la evidencia empírica del nuevo Estado de Montenegro, declarado Estado independiente de Serbia por la voluntad general de sus ciudadanos. La Unión no puede obligar la anexión de Estados, ni mucho menos evitar su fragmentación. Le basta que en esos procesos se garanticen derechos fundamentales y se respeten los procedimientos constitucionales, las leyes, y otras reglas de juego que suponen la elección de estatalidad independiente.

Sin duda, el tema invita a mayores reflexiones desde los diferentes sectores políticos, espacios académicos y actores sociales, que coadyuven al fortalecimiento y consolidación de la integración europea. Estamos frente a un proceso inacabado, con ciertas debilidades, sujeto al curso de la historia y a las nuevas tranformaciones sociales, políticas, culturales y económicas.

¿Reconstrucción Amañada?

Han transcurrido diez días desde el lamentable sismo que dejó en ruinas varias ciudades de Ica, y otros departamentos del país, y el gobierno de Alan García no sólo viene demostrando incapacidad en el manejo o gestión de los asuntos públicos, sino también graves desaciertos que confirman a un presidente del Consejo de Ministros como aquel niño tonto que se solía parodiar perfectamente en reiteradas escenas cómicas de televisión.

A la falta de capacidad gubernamental para encarar adecuadamente acontecimientos contingentes, se suman: Inexistencia de un verdadero órgano estatal encargado de la defensa civil; el escándalo derivado de la licitación de patrulleros chinos; el vergonzoso ingenio natural de Rafael Rey para promover cierta bebida alcohólica; la creación de un improvisado fondo rotulado “Fondo para la Reconstrucción del Sur” (FORSUR); y demás reacciones poco afortunadas del mandatario, que lo han desnudado como déspota, soberbio, contradictorio, escaso de asesoría e información.

La improvisación del FORSUR es tan manifiesta que el Premier ha sugerido una serie de modificaciones que serán debatidas en el Pleno congresal próximo. Lo cierto es que la constitución del fondo podría significar la espada de Damocles para el propio gobierno, toda vez que su adscripción a la Presidencia de la República supondría responsabilidad política de Alan García en caso los funcionarios del fondo evidencien ineptitud en sus funciones. En este supuesto, no sería descabellado sugerir la consumación de un supuesto de “incapacidad moral permanente” del jefe de Estado.

Con bombos y platillos se celebra la designación de Julio Favre, empresario avícola, como director del FONSUR. Las sabias recomendaciones de Cecilia Blume, Verónica Zavala, Cayetana Aljovín, Rosa María Palacios, y otros tantos amateurs en reforma de Estado, parecen concretarse. Para los neoliberales hay que convertir al Estado en una empresa, dotándola de una estructura y organización gerencial para lograr la eficiencia y eficacia. La solución que ofrecen para liberarnos de tanta burocracia inútil es la extrapolación de una cultura gerencialista o mercantilista al ámbito público. Por lo tanto, hay que designar funcionario a un empresario exitoso.

Pero además el FONSUR desnuda otra realidad del Perú: el centralismo. Utilizando el pretexto de que los gobiernos regionales y locales son ineficientes por antonomasia, el gobierno central propone la creación de un fondo adscrito a la Presidencia de la República. En lugar de transferir recursos necesarios para afrontar las demandas sociales de las zonas afectadas por el desastre, encuentra en un fondo de 260 millones de soles la panacea, cuando la solución consiste más bien en dotar de recursos a los gobiernos regionales y apoyar el fortalecimiento de las 26 direcciones regionales encargadas de la defensa civil, con énfasis en los que tienen menos presupuesto y en aquellos ubicados en zonas de riesgo.

Para el Poder Ejecutivo el Instituto de Defensa Civil (INDECI) es un estorbo, sirviendo sólo para realizar simulacros de sismo, programas de sensibilización, y programas de prevención. El Ministerio de Vivienda, y los demás ministerios involucrados, en el mejor de los casos, son insuficientes para ejecutar políticas públicas post desastre. Las direcciones regionales de defensa civil y las municipalidades tampoco sirven para dicha tarea. ¿La solución? Crear un fondo cuyo directorio reafirme el pacto APRA y derecha, en lugar de integrar a los profesionales más idóneos.

¿Qué se viene tejiendo alrededor del FONSUR? No lo sabemos en principio, pero la incomodidad de algunos funcionarios del gobierno respecto al rol fiscalizador de la Contraloría General de la República en zonas devastadas, invitan a predecir situaciones futuras. Al fin y al cabo, las atribuciones del FONSUR no son protocolares: priorizar las obras que serán ejecutadas; aprobar las operaciones fiduciarias para administrar los recursos destinados a los damnificados; pero sobretodo, autorizar la contratación de personas naturales o jurídicas para la ejecución de obras.

La iniciativa ideada por George Bush y su entorno republicano parecería aleccionar al gobierno. Invadido Afganistán y pulverizado Irak tras la ocupación Norteamericana, denominada sarcásticamente “guerra preventiva”, había que reconstruir el país del golfo pérsico. ¿Quién se encargaría de la reconstrucción del otrora imperio mesopotámico?; ¿En manos de quién o de qué recaería la reconstrucción de las ciudades de Bagdad o Kabul? En manos de grandes empresas constructoras ligadas al Vicepresidente Dick Cheney.

Según la BBC., la empresa de ingeniería petrolera Kellogg Brown and Root (KBR), filial de Halliburton, dirigida por Dick Cheney, ha sido la mayor beneficiada con los contratos federales para los dos países, valorados en su caso en más de US$2.300 millones. El grupo Bechtel ocupa el segundo lugar, con aproximadamente US$1.030 millones. De esta forma, los contratos para la reconstrucción de Irak y Afganistán, que suman más de US$8.000 millones, quedaron en manos de 70 empresas estadounidenses que donaron más de medio millón de dólares para la campaña electoral de George W. Bush.

La ciudadanía está cansada de tanta ineptitud evidente de García, del partido de gobierno, y del equipo que está al frente del Poder Ejecutivo. La creación de fondos, para diversos propósitos, es una contradicción a la reducción del aparato estatal como modelo de reforma de Estado que tanto jacta al gobierno. Es probable que para esconder tantos desaciertos, el APRA capitalice el “psicosocial”: ¿Qué pasaría si en Lima Metropolitana de produjera un sismo de 7,9 grados de intensidad?

Los culpables de la desdicha del Perú: Gobiernos regionales en la mira

Cuando en el país se suscita un acontecimiento saludable, el gran responsable es el Poder Ejecutivo y el partido que ejerce el gobierno nacional. Pero cuando se suceden eventos trágicos y lamentables, como los acaecidos durante la semana pasada con el transporte interprovincial de pasajeros, los grandes culpables son los gobiernos regionales, incapaces e ineptos, según Alan García, para gestionar las diferentes competencias sectoriales que desde el 2005 les fueron transferidas.

En efecto, desde el año 2004 se han formulado planes anuales de transferencia, según los cuales, se ha transferido a la fecha 129 funciones de un total de 185 (69.7%). Tan elogioso es el susodicho espíritu descentralista del APRA, como perverso es que a 2 años de gestión se les impute a las regiones responsabilidad por las debilidades en las políticas públicas de turismo, agricultura, comercio, minería y energía. Lo mismo con el “shock de inversiones”. Incapaces son los gobiernos regionales y las municipalidades, dado la ineptitud en el manejo de la cosa pública.

Los gobiernos regionales sólo sirven, entonces, para obtener réditos políticos. Son grandes aliados a la hora de lanzar propuestas demagógicas como el shock de la descentralización; son amigos útiles para lograr, de sus representantes congresales, votos para ganar la mesa directiva, a cambio obviamente de lobbies que explican la hegemonía de una minoría oficialista en el Parlamento. Sin embargo, cuando de movilizaciones sociales se trata, reivindicando legítimas plataformas políticas, son los grandes enemigos, a quienes hay que castigarlos penalmente por azuzar los conflictos sociales y alterar el orden público.

Los trágicos accidentes de tránsito que han enlutado recientemente a varias familias peruanas, viene siendo el pretexto perfecto del Poder Ejecutivo para evadir responsabilidad de gestión pública y responsabilidad política. Responsabilidad de gestión, por un lado, porque el sector transportes es una competencia compartida entre los tres niveles de gobierno. Es falso, por tanto, atribuir a los gobiernos regionales responsabilidad exclusiva, arguyendo la transferencia de la competencia en mención.

Responsabilidad política, de otro lado, porque en los regímenes presidenciales latinoamericanos, los ministros de Estado (conocidos también como secretarios) son responsables políticos de sus carteras ministeriales. Esta responsabilidad política se hace efectiva a través de un voto de censura, merced a una motivación política que, a juicio del Parlamento, suponga incapacidad para el cargo encomendado. Si el inefable Fernando Rospigliosi fue expectorado del gabinete, con razón, por los sucesos de Ilave, hay razón legítima para exigir la responsabilidad política de la actual titular de Transportes y Comunicaciones.

Conviene recordarles, finalmente, a los grandes técnicos del gobierno, conspicuos analistas del proceso de reforma de Estado, que en la problemática del transporte no sólo está involucrada la cartera respectiva, sino además el sector interior, encargado de hacer cumplir la normativa de seguridad y tránsito en las carreteras del país. Hay, por tanto, responsabilidad del Ministerio del Interior, imputable al sector y al gobierno nacional, en virtud a que “interior” es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, imposible de ser transferida.

Paralelamente, el Poder Judicial y el Ministerio Público también tienen algo que decir, con la salvedad que éstos, el primero poder del Estado, y el segundo, órgano constitucionalmente autónomo, carecen de responsabilidad política. No obstante, las denuncias, investigaciones, y posteriores sanciones a las infracciones, al incumplimiento de exigencias administrativas para circular por el país, a la sistemática informalidad de empresas de transportes fantasmas, deberían ser efectivas, ejemplares, transparentes, sumarias, disuasivas.

Por lo tanto, el Estado debe regular toda actividad privada que preste servicios públicos al ciudadano. No se trata de intervenir para corregir únicamente las fallas del mercado, o para fijar el precio de los servicios; tampoco se trata de desplegar actividades regulativas ex post. La regulación tiene que ser de inicio a fin, durante todo el proceso gestor de políticas públicas; caso contrario, se suscitaría la gran paradojahabría de regular el sector minero solamente ante la pérdida de vidas humanas, ocasionada por el derrumbe de un socavón operado por una de las multinacionales mineras.

La meta del milenio o el mito de siempre

La cumbre del milenio, convocada por la ONU el año 2000 y en el que participaron 189 países, concluyó con la Declaración del Milenio, declaración en la que se establecieron ocho objetivos de desarrollo, vinculados a la educación, salud, igualdad, el medio ambiente, y la pobreza. De esta forma, los países miembros se comprometieron a lograr, para el año 2015, la reducción a la mitad del porcentaje de personas cuyos ingresos son inferiores a 1 dólar por día, y la disminución de aquellos que padecen hambre extrema.

Hoy, 7 años después, y a 8 de que finalizara el plazo impuesto, los resultados no parecen tan alentadores. En un informe del 2005, la ONU soslaya enfáticamente: “Los pobres cada vez son más pobres”. La extrema pobreza en África Subsahariana se ha incrementado, si bien en Asia hubo una reducción moderada, y en menor medida en el resto de regiones, entre las que figura Latinoamérica. No hay duda que la erradicación de la extrema pobreza es compleja, pero se torna imposible cuando hay ausencia de voluntad política en los gobiernos más poderosos del planeta.

Si revisamos los 9 países más ricos del mundo: USA, Japón, Alemania, China, Reino Unido, Francia, Italia, España, Canadá, sólo algunos han mostrado gestos de cooperación y solidaridad real con los menos favorecidos. Ya en junio del 2005, el G 8 confirmó la condonación de la deuda externa a favor de las 18 naciones más pobres. Sería interesante que estas sólidas economías continúen con un calendario de condonación al resto de países, en coordinación directa con el FMI, el BM, el Club de París, y otros acreedores multilaterales.

Aún así, el contexto político mundial de hoy, y quizá del mañana, parecería no ser favorable. Estados Unidos viene sumido en su propia agenda interna, dedicada casi exclusivamente a la guerra, la invasión a Irak y Afganistán, pero sobretodo a la ejecución de una política fundamentalista contra el terrorismo. Condoleezza Rice, recientemente en Madrid, sostuvo que su país es líder en el respeto a los derechos humanos, cosa por demás curiosa si recordamos Guantánamo, el traslado secreto de “sospechosos” utilizando espacio aéreo europeo, la no ratificación de la “Convención Americana de DDHH” o el Protocolo de Kyoto, y la permanente solicitud de inmunidad para sus soldados.

Por otro lado, la Unión Europea viene debilitada después de la negativa del pueblo holandés y francés al tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Desde entonces, pese al ingreso de Bulgaria y Rumania, el proyecto más ambicioso de integración supranacional ha quedado en un limbo, si bien Ángela Merkel, canciller alemana y presidenta del Consejo Europeo, está inmersa en propuestas para impulsar la organización que acoge hoy a 27 Estados miembros.
En el ámbito estatal, el gobierno del Reino Unido viene cosechando frutos, a raíz de su aventura expansionista y hegemónica. La renuncia de Tony Blair como primer ministro británico, al margen de la asunción de su sucesor Gordon Brown, ha significado un duro revés para los laboristas. No habrá otra dama de hierro, pero la vuelta al poder del partido conservador es cuestión de tiempo y estrategia.

El otrora aliado de USA, España, vive hoy preocupado en sus 4 grandes flagelos domésticos: El desempleo, el terrorismo, la inmigración, y la vivienda. El hecho de que los socialistas conduzcan hoy el gobierno ibérico, no garantiza su permanencia en el poder después de las elecciones generales del 2008. El sistema bipartidista que posee, posibilitaría el regreso del Partido Popular (la derecha franquista) al Palacio de Moncloa, máxime si el resultado de las elecciones autonómicas y locales satisfizo la expectativa de los populares.

Francia, por su lado, ha sido tomada, en las últimas elecciones presidenciales, por la derecha conservadora de Nicolás Sarkozy. La estrategia de Sarkozy no sólo estuvo encaminada a la derrota de la socialista Segolène Royal, sino a resquebrajar la izquierda francesa y a debilitarla para las próximas elecciones parlamentarias. En Italia, por el contrario, gobierna la izquierda merced a un pacto de varias agrupaciones partidistas. No obstante, la estabilidad del gobierno italiano no parece sólida, al menos después de la dimisión de Romano Prodi, hoy nuevamente en el poder gracias a un segundo voto de confianza.

La derecha parece retornar en Europa. Del gobierno americano (hoy republicano, mañana demócrata) poco o nada se puede esperar. Con este panorama sombrío, el mantenimiento de la solidaridad social global, o su impulso para erradicar la pobreza extrema, parece inalcanzable. Es evidente que la justicia social, la igualdad de oportunidades, el estado de bienestar, la reducción de las brechas sociales y económicas, son ajenos a los proyectos del neoliberalismo.

Si los 100 países más pobres tendrían condonadas sus deudas externas, habría más presupuesto para sus sectores sociales: Educación, salud, vivienda y empleo; si los Estados más poderosos del globo renunciaran a la guerra y al desarrollo armamentista, los miles de millones de dólares ahorrados serían destinados a educar y desarrollar tecnología de punta en los países menos avanzados; si las multinacionales farmacéuticas ofrecieran medicamentos subsidiados para encarar el VIH, o flexibilizaran sus patentes para producir en masa genéricos; si las naciones industrializadas cumplirían de verdad sus metas para disminuir la contaminación ambiental, otro mundo sería posible.

¿Bicameralismo o más de lo mismo?

En la última sesión del Pleno se ha iniciado el debate del dictamen que plantea la instauración del bicameralismo en nuestro ordenamiento. El autor del proyecto (Víctor Andrés García Belaúnde), el APRA, y algunos analistas improvisados han saludado la propuesta, lo cual no deja de preocuparnos, porque nos pone frente a un dilema: El Instituto de Gobernabilidad del APRA ¿es un centro de segunda?, o es que sus alumnos no aprenden lo impartido por tan ilustres “politólogos”.

El debate en mención gira en torno a dos posiciones encontradas: a favor y en contra. Quienes se oponen al retorno del Senado, por cuestiones estrictamente presupuestarias, apelan a un fundamento tan simplista, por el que todo se reduce al poderoso caballero “don dinero”. Al mismo tiempo, aquellos que abogan por la eficiencia y eficacia de un Congreso Unicameral (Natale Amprimo) padecen de Alzheimer, puesto que olvidan la crisis, manipulación, e ineptitud, de los Congresos que han ejercido potestad legislativa.

La idea de contar con una segunda cámara es acertada y crucial para oxigenar la democracia asfixiada que padecemos, pero sobretodo para lograr armonía con la representación política, tan venida a menos desde 1993. No obstante, la forma de elección, la composición, y el marco de competencias para el Senado, resultan equivocados. Lo único resultante de esta reforma constitucional será traer a colación el statu quo vigente desde la aprobación de la constitución fujimorista. Conclusión: El nuevo Senado será más de lo mismo.

Es inconcebible, en primer lugar, pretender una elección senatorial por distrito único, tomando como circunscripción el territorio nacional. En un escenario donde la mayoría de población electoral se concentra en la capital y en dos o tres departamentos más, el distrito único es contraproducente y fortalece el centralismo, pues es evidente que la mayoría de los senadores serán de Lima, La Libertad, Piura, Puno, Arequipa. Recuérdese sino la composición del Congreso en 1993, 1995, 2000, cuando regía el distrito electoral único.

Segundo, la representación asignada al Senado es errónea. La Cámara senatorial no representa al Estado nacional, sino a las regiones o departamentos de un país (Alemania, España, Italia, USA, Suiza, Canadá, etc.). Por lo tanto, la idea de circunscripción única para su elección contradice el espíritu mismo de su existencia. Se advierte, más bien, cierta contradicción, dado que al establecer en 48 el número de senadores, se estaría pensando en dos representantes por cada departamento del país (similar al modelo americano). Pero, como se ha dispuesto distrito único, los senadores elegidos serán los 48 que obtuvieron mayor votación electoral, sin importar si éstos provienen de todas las regiones.

Finalmente, el marco de competencias es similar a lo que teníamos con la Carta de 1979, es decir el Senado tendrá iniciativa legislativa, decidirá si hay o no lugar a acusación constitucional, conocerá los estados de excepción declarados por el gobierno, ratificará los nombramientos de altos funcionario del Estado, y actuará como cámara de reflexión de los proyectos aprobados por los diputados. No se evidencia por tanto competencias vanguardistas para la segunda cámara, menos aún atribuciones distintas a los Diputados. La única diferencia será que la Cámara de Diputados otorgará voto de confianza al gobierno, interpelará y censurará a los ministros. El Senado no.

De esta forma, el proyecto de ley (ya en orden del día) instaurará lo que en doctrina se conoce como bicameralismo perfecto. Antes de 1993 algunos expertos decían que contábamos con un bicameralismo imperfecto (y es lo que en el fondo se quiere con esta nueva reforma), pero tal posición no era del todo cierta, puesto que sólo en el plano formal teníamos 2 cámaras con atribuciones distintas. En el plano real, no existía una clara diferenciación de funciones, por tal razón, el CCD lo utilizó como pretexto para suprimir el Senado.

Una propuesta responsable y técnica tiene que ser vanguardista, y ello no pasa por instaurar un bicameralismo perfecto o imperfecto, sino un bicameralismo funcional. He sostenido en artículos anteriores que un senado debería adecuarse al contexto político actual por el que atraviesa el Perú. En medio de un proceso de descentralización, resulta pertinente darle al Senado una representación territorial.

Bajo estas premisas, el país requiere 52 senadores (2 por cada región) que tengan participación activa e incluso derecho de veto en todo proyecto de ley que verse sobre descentralización fiscal, gobiernos regionales, municipalidades, autonomías, y todo aquello que tenga repercusión en el segundo y tercer nivel de gobierno. Estos 52 senadores podrían ser electos en sus respectivas regiones, o podrían ser designados políticamente por los 26 gobiernos regionales, en base a mérito, trayectoria profesional intachable, ética y moral indiscutibles, y con un pleno compromiso democrático.

Para terminar vale la pena mencionar que si la propuesta de García Belaúnde prospera, el Perú tendría como ilustres senadores vitalicios al Gral. Morales Bermúdez, Alberto Fujimori, Alejandro Toledo, Alan García, mandatarios tan cuestionados y sobre los que pesa conductas delictivas (salvo el ex militar). Al disponer que para ser senador se requiere 35 años de edad, surge en mí la siguiente duda: ¿Cuáles son los parámetros de racionalidad que sostengan que la vejez otorga mayor nivel de reflexión o capacidad técnica para aprobar una ley? Me parece una afirmación simplista que no merece mayor comentario.

Internacional: Elecciones autonómicas y locales en España

En cumplimiento de las normas y disposiciones electorales estatales, y de acuerdo a sendos decretos autonómicos, la ciudadanía española fue convocada a elecciones generales para designar autoridades regionales y locales. Si bien no habrá elecciones en todas las comunidades autónomas, a lo largo y ancho de la península ibérica, incluida las islas ibéricas, se vienen desarrollando campañas electorales a favor de los partidos políticos en contienda.

La TV., radio, Internet, las calles, están infestadas de propagandas y afiches que muestran propuestas programáticas y no ideológicas, salvo los partidos regionalistas, caracterizados desde siempre por reivindicar “nacionalismos” al interior de España. De esta forma, el 27 de mayo serán electos las Asambleas Legislativas de 13 comunidades autónomas (Cantabria, Castilla y León, Extremadura, Murcia, La Rioja, Navarra, Canarias, Baleares, Madrid, Aragón, Valencia, Castilla la Mancha, Asturias) y los concejos de 8,111 ayuntamientos.

Actualmente la comunidad de Madrid y el ayuntamiento de Madrid se encuentran en manos de la derecha franquista -el partido popular (PP)-, y es probable que conserve el poder en la capital. Sólo una mínima diferencia posibilitaría un gobierno pactado entre el PSOE e IU. La desventaja del PP es que sus pasivos son más que sus activos: corrupción sistemática de los gobiernos locales que ha dirigido o conduce; oposición férrea a las políticas vinculadas con la igualdad, inmigración, memoria histórica y medio ambiente, pero sobretodo, utilización sistemática de las víctimas de la violencia ETARRA como eje central de su campaña.

A nivel de las comunidades autónomas algunas encuestas de opinión dan como favorito a este partido popular (de las 13 conseguirían 7 gobiernos regionales), aunque las estrategias de campaña política del PSOE vienen afianzándose a escasos 6 días para las elecciones. Por el contrario, Izquierda Unida aparece muy disminuida a pesar de las propuestas programáticas que ha planteado durante los debates que las tres agrupaciones han sostenido en televisión.

Baste por ahora el tema mediático y de campañas electorales, insuficiente por cierto, pero innecesario si nuestro propósito es abordar algunas peculiaridades del sistema político español. En primer término, no todas las regiones tendrán elecciones. Las autoridades regionales de las comunidades autónoma de Cataluña, Galicia, País Vasco, Andalucía, continuarán ejerciendo poder hasta el término de sus mandatos, o hasta que sus gobiernos sean disueltos conforme a sus ordenamientos jurídicos respectivos.

En segundo lugar, el régimen parlamentario no es exclusivo del gobierno nacional, sino que también rige en el segundo y tercer nivel de gobierno. Por lo tanto, no se eligen a los Ejecutivos de las comunidades autónomas y municipalidades (presidentes regionales y alcaldes), sino a sus parlamentos o asambleas legislativas (consejos regionales y concejos municipales). Una vez elegido estas instancias, las fuerzas políticas designan al partido o partidos que se harán cargo del gobierno regional o local.

Como quiera que no se eligen los gobiernos sino los parlamentos o concejos, los partidos compiten para obtener el mayor número de escaños, pues de ese modo tendrán fuerza y peso político para influir en la designación del Ejecutivo. Demás está decir que el partido, o alianza de partidos, que logre el 50% más 1 de los escaños legislativos, tendrá los votos suficientes para designar al gobierno autonómico, el cual será -sin duda- del propio partido, y estará dirigido por el candidato que en la lista postulaba con el número 1.

¿Qué sucede cuando ninguno de los partidos logra obtener la mayoría de escaños? Con eso voy al tercer punto. Los gobiernos españoles, autonómicos o municipales (inclusive el nacional), son gobiernos de coalición o alianzas entre dos o más partidos políticos, siendo frecuente que quien obtenga el mayor número de votos no necesariamente ejerza el gobierno. Ahora bien, estos pactos son pre electorales o post electorales, siendo evidente la excepcionalidad de los primeros, en virtud al hecho de tener mayor poder de negociación luego de conocido el escrutinio oficial.

En cuarto lugar, el sistema de partidos español muestra un pluripartidismo en los 3 niveles de gobierno, aunque los partidos hegemónicos son el PSOE y el Partido Popular (izquierda y derecha respectivamente), seguidos en tercer lugar por el partido comunista Izquierda Unida, el mismo que desde la transición democrática de 1978 no ha ejercido el gobierno nacional en España, ni lo ejercerá debido al relego en que se encuentra, a no ser que el deterioro significativo del PSOE y PP se lo permita.

En quinto y último lugar, las elecciones en todo nivel son voluntarias; y al igual que en Reino Unido o Suecia puede votarse por correo postal cuando se está fuera del distrito electoral de empadronamiento. Después del gobierno nacional, la pugna entre el PSOE y PP se traslada al nivel autonómico, mientras que el interés se difumina en el nivel municipal, en donde los requisitos para presentar listas electorales no son tan exigentes como parece.

Más allá de las encuestas recientes y de las campañas electorales en vigor, el sufragio que se avecina será una radiografía de las preferencias electorales de cara a las elecciones nacionales del 2008. Por el momento, existe una ligera ventaja a favor del PSOE para ejercer nuevamente el gobierno español. Aún así, todo dependerá de las propuestas programáticas que la derecha e izquierda cuajen en los indecisos. En la España de hoy, los asuntos que más preocupa a la ciudadanía son: Terrorismo y seguridad, inmigración, vivienda, desempleo, igualdad de oportunidades.

Reflexiones sobre la descentralización y Gobiernos Locales

La política centralista del gobierno actual, bajo el manto de un proceso de descentralización artificial, viene ignorando la importancia histórica de las municipalidades a lo largo de la vida republicana del país. Los decisores políticos del gobierno central, merced a una improvisación patógena en la transferencia de funciones, continúan irrogándose un espíritu democrático descentralista, avalado involuntariamente por los diferentes actores locales, ONGs, analistas políticos, y otros expertos en gobiernos multinivel.

A menudo se olvida que las decisiones y propuestas racionales en el ámbito de los gobiernos locales tienen que nacer a partir de un adecuado entendimiento de la autonomía local. Bajo esta premisa, la definición más acertada de autonomía local es aquella que proclama la capacidad de las municipalidades para gestionar, ordenar, e intervenir en una parte importante de los asuntos públicos. Es necesario, por tanto, contar con la potestad para ejercer competencias sobre una determinada materia, con lo cual “autonomía” y “competencias” son conceptos ligados indisolublemente.

Apelar a dicha autonomía no es -como pretende el APRA y la derecha- invocar libertinaje en la administración y distribución de las finanzas públicas locales. La existencia de un ordenamiento jurídico nacional prohíbe per sé comportamientos anárquicos en el tercer nivel de gobierno, máxime tratándose de Estados unitarios. Que algunas municipalidades hayan tenido gestores deficientes o decisores políticos de poca monta es otro cuento, inevitable incluso en otros países más desarrollados, donde la actividad oportuna de los interventores (contralores) restaura el orden democrático.

Ahora bien, la transferencia de competencias no debe ser, ni tiene que ser, una concesión graciable o demagógica del Poder Ejecutivo o del Parlamento. Es más, la transferencia debería ser del tipo “bottom – up”, es decir son los gobiernos subnacionales quienes deben solicitarlas en virtud a sus necesidades institucionales y reales capacidades de gestión. No perdamos de vista que las tres características de toda competencia son: exclusividad (cuando no son competencias compartidas), decisoriedad, especificidad.

Pese a estas consideraciones usualmente claras, los gobiernos de turno se han caracterizado por ser excesivamente centralistas. Lo que han hecho desde los albores de 1980 ha consistido en meras desconcentraciones administrativas, aún cuando los prefectos, gobernadores, o presidentes de los consejos regionales, fueron personajes de confianza designados discrecionalmente desde Lima Metropolitana. Por lo tanto, ningún traspaso de gestión burocrática puede equipararse a un proceso de descentralización, pues éste comporta transferencia de poder político real y no únicamente nominal.

En sintonía con dicha transferencia de poder avalo la bondad de un Estado descentralizado, porque un poder compartido entre dos o tres niveles de gobierno es más democrático que un poder centralizado en un solo nivel, aunque la eficiencia gubernamental tenga otra dirección. Así por ejemplo nadie dudaría en términos de eficiencia y eficacia sobre la gestión pública en Francia o Reino Unido, aunque ambos países sean centralistas por vocación.

Ahora bien, la existencia de tres niveles de gobierno generará siempre conflictos competenciales, máxime en el caso de las competencias compartidas. Salvo Educación y Salud, el resto de competencias sectoriales están reservadas, en principio, para los gobiernos regionales y no así en favor de los gobiernos locales, pese a que éstos últimos (por el principio de subsidiariedad) vienen ejecutando de manera artesanal políticas en turismo, medio ambiente, comercio interior, entre otros.

¿Pueden las municipalidades asumir competencias sectoriales? SÍ, en tanto y en cuanto la naturaleza de la materia y la capacidad de gestión de sus burocracias locales lo permitan. Aunque la educación y la salud, competencias claves del desarrollo humano y social, aconsejen a las municipalidades su prestación debida, me temo que de las más de 1830 instituciones ediles sólo un porcentaje cuenten con real capacidad para gestionarla eficientemente. La transferencia de salud y educación no deben hacerse por simple populismo, sino para eficientar su prestación.

Todas estas razones conllevan a concluir que al presidente Alan García la educación no le interesa. Ocupa un lugar prioritario en su agenda los tratados de libre comercio, y la sumisión incondicionada a Washington. Es probable que algunos sostengan lo relevante del crecimiento económico; no obstante desde 1950 ha quedado demostrado que si bien el desarrollo económico puede ayudar, no garantiza la igualdad, mucho menos la consolidación de la democracia sustantiva. De nada sirve crecer 6% anual si existe una distribución inequitativa de los recursos.

Por lo tanto, las transferencias futuras programadas en el calendario “descentralizador” de este gobierno se prestarán al juego político y a las condiciones del APRA, con lo cual se enciende el riesgo inminente de evitar la ejecución de planes de desarrollo a largo plazo, y sobretodo se genera la perversión de que las prioridades de los gobiernos regionales y locales se orienten en función de los recursos a transferirse y no en función a las necesidades de los gobiernos subnacionales, y por ende de los ciudadanos.