A 7 años de iniciado el proceso de descentralización, y luego de un periodo de vigencia de la ley orgánica del Poder Ejecutivo (caduca y desfasada por responder a otro contexto social y político), el dictamen que establece la nueva ley fue aprobado por la Comisión de descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización del Estado, quedando pendiente el debate y la aprobación final en el Pleno. La nueva LOPE contiene un título preliminar, 48 artículos, 13 disposiciones complementarias, transitorias y finales.
Si bien la norma dispone que el Poder Ejecutivo ejerza competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por otros niveles de gobierno, tal previsión resulta polémica, dado que el principio de subsidiariedad, principio que opera en favor de los gobiernos subnacionales, no supone el desentendimiento del gobierno nacional, en caso haya inacción de un gobierno regional para ejercer una determinada competencia. No entendemos por qué el nivel nacional no podría asumir una competencia regional cuando ella no es ejecutada eficazmente en una determinada jurisdicción.
Contrariamente a lo que orienta todo proceso descentralizador, la regulación de competencias exclusivas para el gobierno nacional es desmesurada e inaceptable. Se entiende que todo lo que verse con Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad interna, y Hacienda, se reserve de manera exclusiva al Ejecutivo, pero es objetable que la infraestructura pública y la gestión de los servicios públicos tengan carácter de exclusivo, cuando su importancia recomienda que sean compartidas con los gobiernos subnacionales. ¿Cuándo una infraestructura es de alcance nacional?, ¿El territorio nacional no es acaso la integración de los territorios regionales? Por lo tanto, la infraestructura debería ser compartida entre niveles de gobierno, así como la provisión y gestión de servicios públicos.
De otro lado, la LOPE también confirma las atribuciones del presidente de la república para nombrar autoridades, pero habría que ser cautelosos a la hora de regular la potestad para designar altos funcionarios del Estado, pues de instaurarse el bicameralismo, tal designación ya no dependería tanto del presidente, sino de la ratificación senatorial. Inaudito resulta el artículo 9 cuando señala que el nombramiento del secretario de la presidencia se efectúa con arreglo a ley. Nos preguntamos ¿Qué ley?; ¿No se supone que la LOPE debería contemplarlo? Si es un cargo político o de confianza, bastaría una simple designación sin mayores exigencias.
Más desatinado es el artículo 18 y 19 de la LOPE, al menos para el impulso del proceso de descentralización. En efecto, no se vislumbra la existencia de un órgano autónomo rector de la descentralización, sino que ella dependerá de la PCM. Igual suerte correrá la planificación estratégica del país, con lo cual nos preguntamos: ¿Y para qué servirá el CEPLAN?
Con respecto a los ministerios, se dispone que cada cartera regulará su ámbito de competencia y estructura básica en su ley de organización y funciones, con lo que habría una ley orgánica para el Ejecutivo y otras tantas leyes para cada uno de los ministerios. Infausta contradicción si consideramos que existen más de 10 carteras ministeriales. Sería más razonable que la organización y funciones de cada ministerio se regule a manera de lineamientos en la LOPE, con posibilidad de detallarlos en sus respectivos reglamentos de organizaciones y funciones, aprobados por decreto supremo o resolución suprema.
En lo concerniente a las entidades del Ejecutivo, los tradicionales Organismos Públicos Descentralizados del gobierno (OPD) serán de 2 tipos: los ejecutores y los especializados. Los primeros creados por decreto supremo, mientras que los segundos creados por ley. ¿Por qué tal diferencia? Probablemente por la importancia y la magnitud de los segundos; sin embargo hay que revisar, con cautela, la creación de organismos ejecutores y armonizarla con la ley del sistema nacional de presupuesto.
Al disponer que por decreto supremo se crearán organismos ejecutores, bastando la aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su sector, se corre el riesgo de que gobiernos irresponsables generen ejecutoras disfuncionales, que obedezcan exclusivamente a motivaciones políticas. Por lo tanto, estimo que las ejecutoras también deberían ser creadas por ley, dejando la regulación de su organización, funciones, atribuciones y competencias a un decreto supremo.
Con los organismos especializados, el inconveniente es la falta de autonomía que tendrán las reguladoras. Aunque el artículo 31 garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones, acto seguido dispone su adscripción a la PCM, lo cual significa que la independencia será únicamente de pantalla. Bien sabemos la importancia que tienen OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN, entre otros reguladores. También es evidente que al estar vinculados a la regulación de los mercados, es factible que sean capturados por los poderes económicos o por el poder político.
Por tal razón, creemos que los reguladores deberían tener la categoría de organismos constitucionalmente autónomos, no estando por consiguiente sometidos ni al Poder Ejecutivo ni al Parlamento. Sólo de esta forma se garantizará una verdadera autonomía, y con ello el buen funcionamiento del mercado. Por lo demás, llama la atención cuando se dispone que los miembros del consejo directivo de los reguladores accederán por concurso público (lo cual es saludable) pero sorprende que el Consejo de Ministros intervenga en la remoción de los mismos. Es razonable que se ingrese por méritos, pero se deje el cargo por voluntad política. ¿En qué quedamos?
La LOPE es muy generosa con el gobierno nacional, quien no solamente tendrá organismos ejecutores; organismos reguladores; y organismos técnicos especializados; sino también contará con comisiones, sean sectoriales o multisectoriales (de carácter temporal o permanente); programas y proyectos especiales, creados también por decreto supremo. Solamente las comisiones consultivas serán honorarias, todas las demás serán remuneradas con el presupuesto público.
Finalmente, en el caso de los sistemas, funcionales o administrativos, se evidencia un espíritu uniformista, al pretender que sean aplicados en los diferentes niveles de gobierno. Cabe preguntarse: ¿Las municipalidades rurales tendrán capacidad para cumplir con la gestión de los recursos humanos, contrataciones y adquisiciones, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión pública, etc.? De las más de 1830 municipalidades, ¿cuántas cumplirían cabalmente con estos sistemas? ¿Tendrán capacidad efectiva para impulsar instrumentos de gestión?
Las reflexiones precedentes nos hacen pensar que la nueva LOPE no toma en cuenta las reales necesidades funcionales del país, ni instaura una nueva gestión pública. Si se quiere contar con un Ejecutivo moderno y eficaz, es necesario sentar propuestas vanguardistas; caso contrario, se mantendrá el statu quo que tanto gusta a la clase política conservadora.
Si bien la norma dispone que el Poder Ejecutivo ejerza competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por otros niveles de gobierno, tal previsión resulta polémica, dado que el principio de subsidiariedad, principio que opera en favor de los gobiernos subnacionales, no supone el desentendimiento del gobierno nacional, en caso haya inacción de un gobierno regional para ejercer una determinada competencia. No entendemos por qué el nivel nacional no podría asumir una competencia regional cuando ella no es ejecutada eficazmente en una determinada jurisdicción.
Contrariamente a lo que orienta todo proceso descentralizador, la regulación de competencias exclusivas para el gobierno nacional es desmesurada e inaceptable. Se entiende que todo lo que verse con Justicia, Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad interna, y Hacienda, se reserve de manera exclusiva al Ejecutivo, pero es objetable que la infraestructura pública y la gestión de los servicios públicos tengan carácter de exclusivo, cuando su importancia recomienda que sean compartidas con los gobiernos subnacionales. ¿Cuándo una infraestructura es de alcance nacional?, ¿El territorio nacional no es acaso la integración de los territorios regionales? Por lo tanto, la infraestructura debería ser compartida entre niveles de gobierno, así como la provisión y gestión de servicios públicos.
De otro lado, la LOPE también confirma las atribuciones del presidente de la república para nombrar autoridades, pero habría que ser cautelosos a la hora de regular la potestad para designar altos funcionarios del Estado, pues de instaurarse el bicameralismo, tal designación ya no dependería tanto del presidente, sino de la ratificación senatorial. Inaudito resulta el artículo 9 cuando señala que el nombramiento del secretario de la presidencia se efectúa con arreglo a ley. Nos preguntamos ¿Qué ley?; ¿No se supone que la LOPE debería contemplarlo? Si es un cargo político o de confianza, bastaría una simple designación sin mayores exigencias.
Más desatinado es el artículo 18 y 19 de la LOPE, al menos para el impulso del proceso de descentralización. En efecto, no se vislumbra la existencia de un órgano autónomo rector de la descentralización, sino que ella dependerá de la PCM. Igual suerte correrá la planificación estratégica del país, con lo cual nos preguntamos: ¿Y para qué servirá el CEPLAN?
Con respecto a los ministerios, se dispone que cada cartera regulará su ámbito de competencia y estructura básica en su ley de organización y funciones, con lo que habría una ley orgánica para el Ejecutivo y otras tantas leyes para cada uno de los ministerios. Infausta contradicción si consideramos que existen más de 10 carteras ministeriales. Sería más razonable que la organización y funciones de cada ministerio se regule a manera de lineamientos en la LOPE, con posibilidad de detallarlos en sus respectivos reglamentos de organizaciones y funciones, aprobados por decreto supremo o resolución suprema.
En lo concerniente a las entidades del Ejecutivo, los tradicionales Organismos Públicos Descentralizados del gobierno (OPD) serán de 2 tipos: los ejecutores y los especializados. Los primeros creados por decreto supremo, mientras que los segundos creados por ley. ¿Por qué tal diferencia? Probablemente por la importancia y la magnitud de los segundos; sin embargo hay que revisar, con cautela, la creación de organismos ejecutores y armonizarla con la ley del sistema nacional de presupuesto.
Al disponer que por decreto supremo se crearán organismos ejecutores, bastando la aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el Ministerio de su sector, se corre el riesgo de que gobiernos irresponsables generen ejecutoras disfuncionales, que obedezcan exclusivamente a motivaciones políticas. Por lo tanto, estimo que las ejecutoras también deberían ser creadas por ley, dejando la regulación de su organización, funciones, atribuciones y competencias a un decreto supremo.
Con los organismos especializados, el inconveniente es la falta de autonomía que tendrán las reguladoras. Aunque el artículo 31 garantiza la independencia en el ejercicio de sus funciones, acto seguido dispone su adscripción a la PCM, lo cual significa que la independencia será únicamente de pantalla. Bien sabemos la importancia que tienen OSIPTEL, OSINERG, SUNASS, OSITRAN, entre otros reguladores. También es evidente que al estar vinculados a la regulación de los mercados, es factible que sean capturados por los poderes económicos o por el poder político.
Por tal razón, creemos que los reguladores deberían tener la categoría de organismos constitucionalmente autónomos, no estando por consiguiente sometidos ni al Poder Ejecutivo ni al Parlamento. Sólo de esta forma se garantizará una verdadera autonomía, y con ello el buen funcionamiento del mercado. Por lo demás, llama la atención cuando se dispone que los miembros del consejo directivo de los reguladores accederán por concurso público (lo cual es saludable) pero sorprende que el Consejo de Ministros intervenga en la remoción de los mismos. Es razonable que se ingrese por méritos, pero se deje el cargo por voluntad política. ¿En qué quedamos?
La LOPE es muy generosa con el gobierno nacional, quien no solamente tendrá organismos ejecutores; organismos reguladores; y organismos técnicos especializados; sino también contará con comisiones, sean sectoriales o multisectoriales (de carácter temporal o permanente); programas y proyectos especiales, creados también por decreto supremo. Solamente las comisiones consultivas serán honorarias, todas las demás serán remuneradas con el presupuesto público.
Finalmente, en el caso de los sistemas, funcionales o administrativos, se evidencia un espíritu uniformista, al pretender que sean aplicados en los diferentes niveles de gobierno. Cabe preguntarse: ¿Las municipalidades rurales tendrán capacidad para cumplir con la gestión de los recursos humanos, contrataciones y adquisiciones, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión pública, etc.? De las más de 1830 municipalidades, ¿cuántas cumplirían cabalmente con estos sistemas? ¿Tendrán capacidad efectiva para impulsar instrumentos de gestión?
Las reflexiones precedentes nos hacen pensar que la nueva LOPE no toma en cuenta las reales necesidades funcionales del país, ni instaura una nueva gestión pública. Si se quiere contar con un Ejecutivo moderno y eficaz, es necesario sentar propuestas vanguardistas; caso contrario, se mantendrá el statu quo que tanto gusta a la clase política conservadora.
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