Presunta “inconstitucionalidad” del artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008

De los modelos de jurisdicción constitucional en Europa, el Consejo Constitucional francés posee la facultad de realizar un control abstracto de las leyes de manera preventiva, es decir, puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de un proyecto de ley que aún no ha sido aprobado por la Asamblea Nacional. Se trata de un control previo, cuya consecuencia es evitar el nacimiento de leyes inconstitucionales. Semejante atribución no cabe en nuestro país, pues nuestro Tribunal Constitucional -importado de España en 1979- realiza un control posterior, cuando la actividad legisferante ha concluido.

El presente análisis parte del supuesto de que el artículo 6º del proyecto de ley de equilibrio financiero 2008 no será enmendado por el Parlamento durante el debate presupuestario (en comisión o en Pleno), y por tanto será aprobado tal cual aparece en el texto del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Siendo así, su inconstitucionalidad podría demandarse a partir del 1 de enero de 2008, fecha de entrada en vigencia de la ley, aunque no hay antecedentes históricos al respecto.

Si tomamos en cuenta que el artículo 6º prorroga hasta el 31 de diciembre del 2008 la tasa del Impuesto General a las Ventas (17%) -IGV-, surge la interrogante: ¿Qué es lo que hizo el Consejo de Ministros al aprobar el proyecto de ley de equilibrio y enviárselo al Parlamento? La respuesta parece obvia. El Gobierno habría infringido la Constitución Política del Estado. Por lo demás, el proyecto no hace mención alguna a la tasa del Impuesto a las Transacciones Financieras (0,08%) -ITF-, y a la vigencia del Impuesto Temporal a los Activos Netos -ITAN-, por lo cabe entender que tales impuestos estarán en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007.

Desde mi lectura, estrictamente jurídica, considero que el artículo materia de análisis sería “inconstitucional” por la forma, dado que vulnera el artículo 74° de nuestra Carta Magna, cuyo tenor prevé lo siguiente: “Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las leyes relativas a tributos de periodicidad anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación”.

La interpretación literal del artículo 74° quizá nos lleve a contradecir nuestra posición, dado que podría argumentarse que se refiere a las leyes de presupuesto o a decretos de urgencia, y no así a la ley de equilibrio financiero, que estricto sensu no sería una ley presupuestaria. Sin embargo, en la doctrina de la hermenéutica jurídica, la interpretación literal no es la más atinada, pues en varios casos no expresa lo que quiso realmente decir el legislador. Si recurrimos en cambio a una interpretación sistemática o a una teleológica, tomando en cuenta los principios de concordancia práctica y coherencia normativa, mi posición cobra vigencia.

En efecto, desde un enfoque teleológico podemos afirmar que el artículo constitucional se refiere al bloque de normas que conforman el sistema nacional de presupuesto público, a saber: La Ley de Presupuesto Público, la Ley de Endeudamiento Público, la Ley de Equilibrio Financiero. Pero ¿cuál es el fundamento que nos permite arribar a tal afirmación? La respuesta es la conexión lógica entre la ley de equilibrio y la de presupuesto.

Recordemos que la primera establece, además de ciertas reglas de equilibrio, los ingresos públicos, por cada fuente de financiamiento, para atender los gastos financieros y no financieros contenidos en la ley de presupuesto, por lo que excluirla del ámbito de las “leyes presupuestarias” vaciaría la ratio de la ley de presupuesto en su contenido esencial. No perdamos de vista que ésta es denominada la ley de gastos, y la de equilibrio es la ley de ingresos. Ingresos y gastos están unidos indisolublemente por una lógica sistémica.

Ahora bien: ¿La prórroga de la vigencia de un tributo, o de la cuantía de un impuesto supone ingresar al campo tributario? Considero que sí, pues el Principio de Reserva de Ley no solo despliega sus efectos a nivel de creación de tributos, sino también al establecimiento de hipótesis de incidencia, estipulación de alícuotas, exoneraciones, determinación de acreedores o deudores tributarios, y todo aquello que suponga el ejercicio de potestad tributaria. Lo que señala el proyecto de ley es que el Impuesto General a las Ventas (cuya alícuota original fue 16%) mantenga la alícuota de 17% hasta diciembre del 2008.

Es necesario relevar que no estamos en contra de la tasa del IGV, tampoco invocamos su onerosidad, sino que estamos cuestionando en abstracto un proyecto de ley, cuyo artículo 6º contiene, a nuestro juicio, materia tributaria. Por ello, el Principio de Reserva de Ley nos sirve como argumento colateral de soporte a nuestra posición. La reserva de ley en materia tributaria alude al mandato constitucional de que únicamente el Parlamento puede ejercer potestad tributaria nacional, o el Poder Ejecutivo vía delegación de facultades, merced a una ley autoritativa aprobada previamente por el Congreso.

¿Y qué se entiende por potestad tributaria? La capacidad para crear, modificar, suprimir tributos (sean impuestos, tasas o contribuciones). Pero además, la facultad para otorgar exoneraciones tributarias, definir los acreedores y deudores tributarios, establecer los agentes de retención y percepción, tipificar infracciones y sanciones tributarias, fijar la cuantía, tasa o alícuota de los tributos, así como la base imponible, entre otros aspectos regulados por el Código Tributario en su título preliminar.

Consideramos, por tanto, que la prórroga de la vigencia de la tasa del IGV, o cualquier otro tributo nacional, debe regularse a través de una ley ordinaria que emane del Parlamento (o del Ejecutivo, tratándose de materia delegada), pero no dentro de las leyes que conforman el sistema presupuestario del Estado. De todas formas, nuestro punto de vista expresa una posición particular, basado en fundamentos sujetos a dialéctica. No olvidemos que hay un margen de discreción en la interpretación que realizan los jueces constitucionales, dependiente de ciertas consideraciones personales y/o políticas. Recordemos los casos de las sentencias referidas a la estabilidad laboral absoluta, en cuya decisión el tribunal tomó en cuenta consideraciones sociales y políticas más que jurídicas.