El Sistema Penitenciario en la encrucijada

Con el inicio del año 2008 el gobierno ha consignado en la agenda política dos temas que desde nuestra perspectiva tienen relación directa con la gestión pública: La creación de un ministerio de ambiente y la potencial privatización del sistema carcelario. Si bien ambos, en estudio y análisis, forman parte del actual contexto político del país, resulta sintomática la inexistencia de debate en la sociedad civil, generándose un déficit de participación insalvable mientras no se entienda que la implementación de políticas públicas requiere, además de legitimidad democrática, el plus que puede proporcionarle un proceso dialéctico en el que confluyan los enfoques de una sociedad diferenciada.

Aunque la relevancia de ambas propuestas gubernamentales incite a abordarlos analíticamente, nos centraremos (por razones de espacio y tiempo) en la problemática que padece la gestión del sistema penitenciario, sin que por ello quepa restar importancia al tema ambiental, máxime cuando su contenido compromete aspectos álgidos de una organización: El diseño de la estructura organizacional, las normas procedimentales internas, la dinámica de las relaciones de poder, las funciones y competencias de los órganos que lo componen, entre otros aspectos intraorganizativos de capital importancia.

Para encarar el problema carcelario del Perú, el gobierno de Alan García ha designado una comisión de “expertos”, cuya tarea será determinar la viabilidad de la privatización para lograr la eficacia y eficiencia de la gestión carcelaria. La presidencia de tal comisión la tiene Gonzalo Prialé, un conocido hombre de empresa, cuya experiencia en el ámbito de los negocios no le da mérito suficiente para dirigir un grupo de expertos en gestión pública, aún siendo hijo de uno de los líderes históricos del APRA. He ahí el primer error del Ejecutivo.

Ahora bien, se vislumbra un segundo error del gobierno: Ceguera o incapacidad en la exploración de otros mecanismos que tiendan a superar las deficiencias del sistema penitenciario. En efecto, el pacto del APRA con la derecha más conservadora ha decidido -ex ante- la privatización. Por lo tanto el informe final de la comisión, estimo, no se pronunciará sobre la viabilidad o no de tal mecanismo, pues ello ya está decidido, sino sobre la forma y el modo como ha de implementarse. De ello da cuenta el aval de la ministra de Justicia (RM 0040-2008-JUS) así como el entorno neoliberal que rodea al gobierno.

Si pretendiéramos hacer un breve diagnóstico de la situación carcelaria habría que señalar el déficit de infraestructura, que redunda en hacinamiento; la sobrepoblación de reclusos que pugnan pena privativa a pesar de no existir sentencia sobre muchos de ellos; el problema vinculado con la alimentación y sanidad de los presos; la inexistencia de efectivos programas de educación y resocialización; la presencia de motines que terminan a veces con la pérdida de vidas humanas; la existencia de corrupción al interior de los penales; déficit en la seguridad y vigilancia de las cárceles, entre otros problemas de administración y gestión.

Ante tales deficiencias el Ministerio de Justicia ha propuesto como solución la privatización, adoptando por tanto uno de los mecanismos de externalización que propone el paradigma conocido en el argot académico como “New Public Management” (Nueva Gestión Pública). En efecto, este paradigma, de inspiración neoliberal, proclama que la eficiencia y eficacia de la gestión se logran a partir de la introducción de instrumentos gerenciales (propias de la actividad privada) en las administraciones públicas. De esta forma serían superados los problemas endémicos de la burocracia.

Ahora bien, si los problemas penitenciarios son evidentes, ¿es la privatización el mejor mecanismo? Me temo que no, primero porque no es la única modalidad de externalización, ni la más idónea; segundo, porque parecería que se está mal utilizando el concepto estricto sensu de privatización, y tercero, porque hay razones que permiten sostener que estamos una vez más ante propuestas gubernamentales improvisadas, habida cuenta el déficit de gestores públicos que padece la administración pública e incapacidad de los decisores políticos.

En efecto, la agencialización es un modelo que no se ha explorado y que podría ser una alternativa viable. No se trata de una externalización o tercerización, sino de la constitución de una agencia autónoma dentro del propio sector público. La característica típica supone un contrato de gestión en la que se establecen objetivos, indicadores de desempeño, evaluación por resultados, mecanismos de fiscalización y control. Las experiencias del Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, resultan ilustrativas, aunque algunas no hayan funcionado.

Tampoco se han explorado otros mecanismos modernos de colaboración entre el sector público y privado para proveer servicios públicos. Los partenariados público privados (partnerships) son un modelo usado en Reino Unido, Estados Unidos, y otros países de Europa continental, en el que diversos actores (gobierno, empresa, sociedad civil) interactúan en red para lograr la eficiencia y eficacia del servicio. Dado la estigmatización de la burocracia y el mito de que el mercado es más eficiente que el Estado, tampoco se ha planteado una seria reingeniería del sistema penitenciario, que proponga reformas innovativas en todos los ámbitos de la organización.

En el ámbito de la externalización, que es donde apunta la propuesta gubernamental, se está confundiendo el concepto de la privatización, desde que éste supone la transferencia de propiedad a un tercero. Y es que la privatización suele utilizarse de modo más apropiado cuando se trata de empresas estatales ineficaces cuyo capital o accionariado requiere transferirse. Por lo tanto, si lo que se pretende es contratar a un privado para que gestione los penales, no estamos ante una privatización sino ante una externalización de la administración o gestión, una mera concesión, o lo que es lo mismo un “contracting out”.

Si bien se ha podido arribar a un diagnóstico adecuado de la problemática, estimo que no se está siguiendo un análisis adecuado de la estructura institucional que subyace al sistema penitenciario. A mi juicio es necesario, luego de identificar los problemas, seguir con lo siguiente: Establecimiento de objetivos a mediano y largo plazo, los cuales deben ser compatibles con el plan institucional del sector justicia, ministerio público y poder judicial; identificar los distintos ámbitos de prestación del servicio carcelario, a efectos de determinar las ventajas y desventajas de la tercerización.

Tal identificación supone previamente una evaluación que genere la convicción de que el Estado saldrá ganando al externalizar el servicio (economías de escala, eficiencia, eficacia, mayor agilidad y flexibilidad, adaptación a entornos complejos o cambiantes, etc.). Posteriormente amerita el diseño de normas procesales y sustantivas que prevean indicadores de desempeño, evaluación por resultados, transparencia, control o rendición de cuentas, así como el establecimiento de responsabilidades en caso de incumplimiento de objetivos y metas propuestas previamente.

Por cierto, será crucial también dotar al privado de autonomía funcional, sancionar la intromisión política, así como evitar su “captura” por grupos de poder fáctico. Sólo de esta manera podrá lograrse la eficacia del sistema penitenciario. La externalización no es infuncional es sí misma. Funciona en algunos contextos y en otros no, con lo cual los 30 días de plazo que tiene la comisión de expertos es irracional, dado que se requiere mucho más para analizar experiencias similares en otros países (por ejemplo USA), y determinar la viabilidad o no del modelo.