martes, octubre 10, 2006

Algunos apuntes de la incidencia económica del sistema tributario municipal en las municipalidades rurales del Perú

Aunque el término empleado por la Ley Orgánica de Municipalidades vigente es “municipalidades ubicadas en zonas rurales” y no “municipalidades rurales”, vamos a utilizar ambos términos indistintamente, sin que ello signifique establecer una nueva tipología de municipalidades, posibilidad ésta que estuvo en manos del legislador peruano cuando en mayo de 2003, luego de vigencia de casi 20 años de la anterior ley orgánica, aprobaron una nueva.

Si bien la vigente ley orgánica introduce elementos trascendentes como los Consejos de Coordinación Local; el otorgamiento de un papel dinámico a los Gobiernos Locales en la promoción del desarrollo económico local; establecimiento de nuevas funciones y competencias vinculadas a temas de medio ambiente y recursos naturales; el rol crucial de la participación ciudadana en los planes de desarrollo local concertados y el presupuesto participativo, no podemos señalar que se trata de una ley vanguardista, pues al igual que la anterior e incluso siguiendo al constituyente de 1993, ha obviado un hecho fáctico presente en la realidad socio política del Perú: las municipalidades rurales.

En efecto, sobre la base estrictamente demarcatoria o jurisdiccional las municipalidades son provinciales o distritales. La Municipalidad de Lima Metropolitana y las municipalidades de frontera gozan de regímenes especiales al amparo de la citada ley, mientras que las municipalidades rurales reciben un trato nimio[1] o muy formal en temas álgidos, y en su lugar observamos artículos referidos a su definición, algunas competencias adicionales, relatividad en su estructura administrativa, publicidad de sus normas, entre otras de menor importancia.

Esta situación que puede parecer intrascendente tiene implicancias directas en el financiamiento de los Gobiernos Locales, sobretodo en el tributario. Y es que si bien hay un esfuerzo muy débil y limitado por establecer tipologías o regímenes especiales para municipalidades, tal iniciativa es completamente desnaturalizada cuando se pretende meter en un solo saco a todos los Gobiernos Locales y se crea un sistema tributario municipal único, como fuente de financiamiento.

Este vicio conocido en la doctrina como “uniformismo legal” es perjudicial para países como el peruano que tienen el privilegio de abrazar bajo su seno una realidad pluricultural o multicultural, probablemente deseada por otros Estados monoétnicos. Es un error del legislador y del Ejecutivo -cuando ejerce función legislativa por delegación- pretender acoger en un mismo supuesto normativo realidades disímiles, peor aún si se está atravesando un proceso de descentralización y modernización del Estado.

La Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776) con todas sus modificaciones es una norma cuya aplicación puede arrojar efectos positivos en municipalidades urbanas como Lima Metropolitana, y algunas otras ubicadas sobretodo en las capitales de provincia como Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Cusco, etc. Para las municipalidades rurales el efecto de esta ley tributaria no es ni buena ni mala, simplemente les es inaplicable en la mayoría de sus disposiciones, porque no refleja en modo alguno realidades vividas por comunidades campesinas, amazónicas y comunidades urbano rurales.

La situación se agrava si tomamos en cuenta que en el Perú casi el 70% de las 1,830 municipalidades existentes son rurales, por lo que podemos deducir que sus recursos recaudados por la fuente de financiamiento tributaria son muy pobres, lo que trae como consecuencia la postergación en la ejecución de programas y proyectos institucionales, máxime si las otras fuentes de financiamiento -las transferencias del Gobierno Central- no están diseñadas de la mejor manera y obedecen a políticas públicas altamente centralistas.

El sistema tributario municipal del Perú reconoce a favor de los Gobiernos Locales los siguientes tributos:

1. Impuestos de recaudación municipal: Predial, Alcabala, Espectáculos Públicos no Deportivos, a los Juegos, a las Apuestas, al Patrimonio Vehicular.

2. Tasas: Arbitrios (serenazgo, parques y jardines, limpieza pública), licencias y derechos.

3. Contribuciones: Por obras públicas.

4. Impuestos de recaudación nacional a favor de las municipalidades: Promoción Municipal, al Rodaje, Embarcaciones de Recreo, Participación en Renta de Aduanas[2].

Los tres primeros grupos de tributos configuran presupuestalmente los denominados “recursos directamente recaudados”, mientras que el último grupo son recaudados por la administración tributaria nacional para luego ser transferidos a los Gobiernos Locales. La pregunta que subyace y que es materia de estas cortas líneas es: ¿cuánto recaudan las municipalidades rurales por impuesto a los juegos? ¿Y por impuesto de alcabala? ¿Las tasas por servicios públicos o arbitrios cuánto significan en el presupuesto local de las municipalidades rurales?

El significado de los impuestos, contribuciones (casi inexistentes aún en las urbanas) y tasas municipales en la realidad rural es inexistente. Asimismo, el significado de los impuestos de recaudación nacional es casi inexistente, pues lo recaudado por promoción municipal, por embarcaciones de recreo y por rodaje van al Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) quedando únicamente la renta de aduanas, cuyo efecto podría ser significativo solamente en las jurisdicciones que poseen aduanas marítimas, fluviales, terrestres.

Al carecer de recursos propios las municipalidades rurales viven de las transferencias del Gobierno Central (vaso de leche, programas alimentarios, algunos proyectos productivos) y sobretodo del FONCOMUN, cuya distribución no es la más equitativa y además el grueso de las entidades rurales perciben el monto mínimo mensual equivalente a 8 UIT. Fuentes adicionales son el Canon y sobrecanon, además de las regalías mineras recientemente creadas.

Ante este escenario poco prometedor para las municipalidades rurales y también para el resto de Gobiernos Locales, vamos a intentar formular propuestas que incidan directamente o indirectamente en el financiamiento de las mismas:

a) Eliminación de exoneraciones tributarias para aquellas actividades que, vía convenios de estabilidad tributaria, vienen gozando de este beneficio a pesar de no existir fundamentos razonables y objetivos que merezcan tal desgravación.

b) Establecimiento de nuevas reglas de juego y criterios de distribución más equitativos para el FONCOMUN. El Gobierno debe destinar más recursos a este fondo. Un punto porcentual o 2 del Impuesto Selectivo al Consumo o del Impuesto General a las Ventas, además del 2% correspondiente al Impuesto de Promoción Municipal, ayudaría enormemente a superar esta problemática. Como quiera que el FONCOMUN tiene un carácter netamente compensatorio deben excluirse del beneficio de este fondo a las municipalidades que poseen otras fuentes de financiamiento, siempre y cuando éstas sean significativas y suficientes para el cumplimiento de sus metas institucionales.

c) Similar a lo previsto en el punto anterior, la regulación del canon debe ser mejorada y optimizada. En la distribución del canon minero, forestal, pesquero, hidroenergético y petrolero si bien deben priorizarse las jurisdicciones donde se realice la explotación de los recursos naturales, ello no es óbice para que un porcentaje pueda destinarse a otras jurisdicciones pobres cuya geografía no fue tan generosa.

d) Fortalecimiento de las municipalidades rurales en su rol de promotores del desarrollo económico local, a través de un Plan Integral y Permanente de Asistencia Técnica y Fortalecimiento de Capacidades por parte del Gobierno Central y otras instituciones públicas y privadas. La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) podría ser un actor principal en el logro de este objetivo.

e) Transferencia inmediata y ordenada de los programas de lucha contra la pobreza, centralizados actualmente en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MINDES), dentro del marco de los convenios de gestión y de cooperación previstos por las normas descentralizadoras.
Mantener una posición de discrepancia y lucha contra el uniformismo legal no atenta con los postulados de la Teoría General del Derecho, sobretodo con aquél que prevé que la ley debe ser general, impersonal y abstracta. Diseñar por tanto mecanismos especiales o regímenes de financiamiento para las municipalidades rurales, además de modificar u optimizar los ya existentes, es tarea de aquellos actores que en nombre del Estado ejercen potestad tributaria.

[1] Al respecto puede revisarse el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, título que cuenta con nueve artículos.
[2] Aunque su naturaleza podría no ser tributaria, la consignamos porque constituye una fuente de financiamiento de Gobiernos Locales que tienen aduanas dentro su jurisdicción. Hace algunos años fue excluido de la Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776) rigiéndose entonces por su propia ley, Ley 27613, publicada el 29 de diciembre de 2001.

10/06/2005

Fuente de la imagen:

http://www.ceresis.org/proyect/images/AdobeCaplina.jpg

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