Si bien en nuestro artículo anterior hicimos reflexiones de orden político, en éste pondremos de relieve cuestiones técnicas, que en buena cuenta agravan el panorama.Muchos alcaldes han celebrado el aumento de sus representantes locales en el seno del CND, como si la funcionalidad dependiera exclusivamente de un juego de mayorías y minorías. El problema central no es la sub representación de los gobiernos locales o regionales, el problema es que no hay un ente rector capaz de llevar las riendas del proceso, y en caso que lo hubiere (lo dudo), no hay una organización funcional que garantice la efectividad de la trayectoria. Con esta observación quiero recordar que uno de los pilares básicos de toda administración pública es el diseño adecuado de una estructura orgánica que responda a sus objetivos institucionales.
Desde nuestra lectura muchas medidas anunciadas por el APRA no constituyen medidas descentralistas estrictamente hablando. A continuación vamos a referirnos brevemente a ellas, y como quiera que no hay una relación causal que las integre, ejercitaré mi libertad para abordarlos desconociendo el orden citado por García.
La medida 1 denota desconocimiento del proceso. ¿De dónde se saca 185 funciones a transferirse el 2007? En el Perú, y en muchos países del mundo, por no decir todos, existen solamente 4 funciones: función legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, y administrativa. El error de los “expertos” radica en catalogar como función a cada uno de los incisos de la ley orgánica de gobiernos regionales, y claro, “funcionalizando” (si vale el gerundio) cada una de las atribuciones se llega a un aproximado de 200 funciones.
La dación de algunos incisos de la LOGR me hace presumir “iuris tantum” que estamos ante una desconcentración administrativa o descentralización administrativa, pero no ante una descentralización del poder. Para que haya descentralización política, el gobierno central tiene que transferir la competencia y el gobierno regional se encargará de promover, impulsar, diseñar, ejecutar, etc. Con esto no solamente se facilitaría el proceso, sino que nos libraríamos de la confusión entre funciones – competencias, y de lo que cada gobierno debe asumir en caso se trate de una competencia de naturaleza compartida.
La medida 2 sí me parece de Perogrullo, pues una revisión “in toto” de la ley orgánica de gobiernos regionales lleva a sostener que la designación de los directores regionales sectoriales es potestad exclusiva del gobierno regional (entiéndase presidente regional), en virtud de su autonomía política. Por lo tanto no estamos ante una medida descentralizadora. Lo mismo sucede con la medida 17, ya que las reformas fiscales tienen como propósito ampliar la base tributaria y captar mayores recursos, pero el problema no está en la captación de impuestos en cada gobierno regional, sino en la distribución de los mismos. No es que el IGV o el IR estén mal recaudados, sino que están pésimamente repartidos entre los gobiernos subnacionales.
El impulso de las nuevas tecnologías de información (medida 10) no es en sí una medida descentralizadora. Se trata de una reivindicación del gobierno central de llegar ahí donde nunca llegó para proveer servicios básicos a los lugares excluidos, ignorados o desfavorecidos del país. El gobierno central está asumiendo aquello que siempre fue su obligación y nunca cumplió. Sierra exportadora (medida 20); la exoneración de IGV a las obras que realicen los municipios distritales (medida 12), no son medidas estrictamente descentralizadoras. La exoneración de impuestos a las empresas que se ubiquen en las zonas alto andinas (medida 13) generará qué duda cabe mayores recursos a favor de esas zonas; no obstante, la medida no tiene que ver estricto sensu con transferencia de poder.
El plan de fortalecimiento de capacidades (medida 18) es el mismo cuento chino formulado por el CND toledista. Para que esto sea viable y se haga efectivo necesitamos dos planes de mejoramiento de capacidades: uno destinado al CND, PCM, ONGs; y el otro para que estos recientemente capacitados fortalezcan las capacidades de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, urge capacitar a los capacitadotes. La asignación de proyectos de INADE (medida 14) tiene que ver con el proceso, pero es algo viejo, no es nuevo, con lo cual no tiene el carácter de “shock descentralista” balbuceado por el gobierno.
¿Es relevante el traspaso de ENACO al gobierno regional de Cusco (medida 5)? En términos de descentralización política NO, pues el Tribunal Constitucional en el conflicto de competencias suscitado entre el gobierno central y los gobiernos del Cusco y Huánuco, ha determinado que la política cocalera es competencia exclusiva del primero, siendo irrelevante que la empresa encargada de comprar la hoja de coca a los productores pase a otro nivel de gobierno.
La medida 9, referida al traspaso hacia las municipalidades de obras que deberán ejecutarse con los créditos del BID y del BM, es una mera transferencia de la gestión administrativa, pero en ningún momento supone transferencia de poder a los subnacionales para decidir qué obras se hacen, mucho menos para celebrar operaciones oficiales de crédito externo. Esto es pues desconcentración, no descentralización del poder. Distinto sería la transferencia de poder para contraer empréstitos internacionales con gobiernos extranjeros u organismos multilaterales.
Sobre la transferencia de la educación y la salud (medidas 7 y 8) ya advertí en un artículo anterior sobre las motivaciones que ello implica, en todo caso vuelvo a reiterarlo expresamente: “Más del 70% de las casi 1830 municipalidades del país son rurales, y la educación que se concentra en ese otro Perú mayoritariamente es multigrado y unidocente.
¿Quién se encargará de contratar maestros, además del personal administrativo que toda entidad educativa requiere?; ¿Las municipalidades rurales, al margen de la buena voluntad, estarán en condiciones de destinar recursos para infraestructura educativa?; ¿Los gobiernos rurales y otros tantos urbanos tendrán capacidad de gestión y supervisión de la calidad educativa?; ¿Las municipalidades rurales tendrán los recursos y la logística necesaria para implementar planes de capacitación docente? ¿Tendrán acaso la fuerza necesaria y sabiduría mínima para negociar con el sindicato magisterial?
Este intento de municipalizar la educación y la salud despierta sospechas fundadas de un desentendimiento del gobierno central respecto a temas sensibles. En efecto, se trata de las políticas sociales más complejas de todo país en proceso de desarrollo, capaz de deslegitimar un gobierno en caso de ineficiencia e ineficacia en su gestión. Que no se trate entonces de una lavada de manos o de la renuncia del gobierno a estas cruciales políticas sectoriales, para luego encontrar la excusa perfecta de su privatización o la justificación idónea de la ineficiencia gubernamental.
No me pronuncio respecto a la medida 3 porque estoy analizando el tema competencial, no así los programas sociales o proyectos de infraestructura productiva. Y si no he mencionado las medidas restantes es porque se vinculan directamente con el proceso de descentralización; no obstante, pienso en su inejecución debido a: falta de voluntad política del APRA; carácter personalista y autoritario del presidente; tradición o espíritu centralista del partido de gobierno; complejidad de las tareas; apresuramientos infundados como si se tratara de una política de gobierno y no de Estado; incapacidad de la burocracia que labora en el CND y en el Poder Ejecutivo.
Por lo tanto, no demos falsas expectativas a la población. Antes de correr aprendamos a caminar, sino recuerden cómo fue la descentralización en la gestión anterior pese a que su “adalid” Toledo logró reformar la constitución en la sección referida a la descentralización; logró la aprobación de la ley de bases, la LOM, la LOGR, ley de incentivos para la integración regional, ley de acreditaciones, ley de descentralización fiscal, etc.
26/10/06
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1 comentario:
Enhorabuena por el Blog, Jans.
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