Las 3 leyes anuales que conforman el sistema nacional de presupuesto son la ley de endeudamiento público, la ley de equilibrio financiero, y la ley de presupuesto público. El propósito general de la segunda –también denominada “ley de los ingresos”- consiste en prever los gastos financieros y no financieros, a partir de la regulación del total de ingresos públicos que por toda fuente financian el presupuesto: recursos ordinarios, recursos directamente recaudados, donaciones y transferencias, ingresos por operaciones oficiales de crédito, recursos determinados.En virtud al principio de equilibrio, su cometido específico es el establecimiento de reglas de estabilidad presupuestaria, a fin de asegurar una ejecución más eficiente del gasto. A pesar de tan loable fin, nuestra intención en el presente artículo no será explicar las reglas de ejecución presupuestaria, ni la razón por la que se estable para el gobierno central un tope de 3% en el crecimiento real de su gasto corriente no financiero, sino que esbozaremos algunos comentarios respecto al artículo 10 del proyecto de ley en mención, el cual estipula una nueva determinación del canon minero.
En efecto, mientras el artículo 9 de la ley general del canon (ley 27506), modificada por las leyes 28077 y 28322, señala que el canon minero está constituido por el 50% del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la actividad minera, merced al aprovechamiento de los recursos minerales metálicos y no metálicos, el artículo 10 del proyecto de equilibrio financiero estipula que “el canon minero se determinará sobre la base del 40% de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación de los recursos naturales”.
Una lectura atenta de la dicción de ambos artículos nos hace inferir que el gobierno ha dispuesto la reducción del canon minero en un 10%, lo que a la postre significa una disminución de 20% de los montos que se va a transferir a los gobiernos subnacionales a partir de junio del 2007. ¿Quiénes son los grandes perjudicados? Al respecto, creemos que se generaría un malestar en los gobiernos regionales (beneficiarios de 554 millones de soles para el 2007) y las municipalidades (beneficiarios de 1,624.7 millones).
No olvidemos que el canon minero es asignado a los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fija el Ministerio de Economía y Finanzas, en base a criterios de población y necesidades básicas insatisfechas. Recordemos, además, que su distribución está sujeta a la siguiente proporción: El 10% del total de canon para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural; 25% del total para los gobiernos locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso natural; 40% del total para los gobiernos locales del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso natural; el 25% del total para los gobiernos regionales donde se explota el recurso natural.
Estos porcentajes no sufrirán variación alguna, pues lo que la ratio del proyecto de ley expresa es una reorientación de ese 10% del impuesto a la renta a favor del Fondo de Compensación Regional (FONCOR), obligación al que están sujetas las mineras dedicadas a la actividad metálica y no metálica. Si el canon equivale al 50% del impuesto a la renta que tributan las mineras, a partir de junio del 2007 será únicamente el 40%, destinándose el 10% faltante a favor de los gobiernos regionales que no perciben rentas por canon minero.
Si se trata de dar a quienes menos tienen, o no tienen nada, políticamente parecería buena la medida, pero una mirada crítica nos permite sostener que esos gobiernos regionales excluidos, los gobiernos municipales y los demás entes regionales, serían beneficiarios de mayores recursos si se cumpliera a cabalidad el pago de las regalías mineras, conforme lo dispuso el supremo intérprete de la constitución; si se renegociaran los contratos con la mineras; o si se estableciera un impuesto a las sobre ganancias de estas grandes empresas. Pero con voluntarias contribuciones se calmarán los síntomas pero no se curará la enfermedad.
Al lado de esta problemática de menores recursos para los gobiernos locales y regionales perceptores de canon, con esta nueva determinación se generaría un conflicto normativo, pues de aprobarse el proyecto de ley de equilibrio se estaría modificando una ley orgánica -la ley de bases de la descentralización- en su artículo 39. Recordemos que en la teoría general del derecho una ley solamente se modifica por otra ley, por lo que no cabe una derogación, modificación, abrogación, de una ley orgánica por una ley ordinaria.
No se trata de establecer jerarquía o rango entre una ley ordinaria y una orgánica, aunque un sector de la doctrina sea partidaria de ello, sino de distinguir la peculiaridad de las leyes orgánicas cuya especial naturaleza exige mayoría legal del número de congresistas para aprobarla, en comparación con las ordinarias, cuya aprobación requiere mayoría simple de los representantes presentes en el hemiciclo congresal.
De esta manera, se incrementará el fondo en beneficio de los gobiernos regionales que no perciben canon por no contar con recursos minerales en sus territorios. ¿Habría que pensar en un incremento del FONCOMUN en base a un porcentaje del IGV o del IR?, o quizá ¿quitar el FONCOMUN a los municipios urbanos que más recursos tienen? ¿Si el FONCOR es muy limitado en su cuantía, porqué no priorizar a los gobiernos regionales más pobres?
El tema está en el tapete y urgen otras voces y opiniones que tiendan a aportar mayores elementos de juicio para encarar racionalmente el problema.
14/09/2006
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