El Principio de Subsidiariedad, conceptualizada vagamente por la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) pero tratada mejor por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), postula que el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser mejor ejecutadas por los locales.[1]
La idea que subyace a este principio rector de todo proceso de descentralización es la procura de eficiencia en la ejecución de políticas públicas vinculadas a una determinada competencia sectorial, además de una adecuada provisión de servicios públicos en beneficio de la comunidad. Si tomamos en cuenta que existen competencias exclusivas, compartidas, delegadas, conviene aclarar que la subsidiariedad se postula respecto de las segundas, pues las exclusivas se ejercen únicamente por un nivel de gobierno y las delegadas suponen convenio previo de dos.
Dentro de esta lógica, el nivel de las competencias compartidas es el escenario propicio para que el Principio de Subsidiariedad despliegue su funcionalidad. Pero ¿Qué sucede cuando por vías jurídicas se pretendan cuestionar el ejercicio de este principio descentralizador? ¿Cómo se resolvería un eventual conflicto entre dos o más niveles de gobierno en la que cada uno arguya mayor eficiencia? ¿Podría el juez ordinario o el juez constitucional declarar la invalidez de la aplicación del principio, estando en juego los intereses de una determinada jurisdicción?
Al respecto, el Título IX del Código Procesal Constitucional[2] regula el Proceso Competencial para definir aquellos conflictos de competencia que se susciten entre Poderes del Estado, gobiernos subnacionales versus Poder Ejecutivo, entre gobiernos subnacionales de un mismo nivel o de nivel distinto, Poderes del Estado versus órganos constitucionalmente autónomos. Para resolver, el órgano decisor tiene que evaluar las competencias, funciones y demás atribuciones previstas en la Constitución y las respectivas leyes orgánicas.
Nuestro sistema constitucional le otorga al Tribunal Constitucional -como supremo intérprete de la Constitución- la potestad de resolver estos conflictos competenciales en única y definitiva instancia. Conviene acotar que el conflicto puede producirse cuando un ente usurpa competencias (conflicto positivo) o rehuya deliberadamente actuaciones (conflicto negativo), afectando en ambos supuestos competencias o atribuciones concedidas por nuestro ordenamiento jurídico a otros entes u órganos públicos.
Dependiendo del tipo de conflicto competencial podrán determinarse los sujetos legitimados para incoar el proceso. Tratándose de uno positivo tendrán legitimación activa los Poderes del Estado, gobiernos subnacionales y órganos constitucionalmente autónomos que se consideren afectados por el ejercicio de sus competencias por otros órganos. Mientras que en uno negativo está legitimado cualquier ciudadano perjudicado por la omisión del órgano para ejercer sus atribuciones.
La sentencia del tribunal tiene carácter “erga omnes”, es decir vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. En caso de conflictos negativos el fallo señalará un plazo dentro del cual el ente público debe ejercer las atribuciones o competencias omitidas; mientras que en los casos de conflictos positivos (que son los más comunes) el tribunal determinará los órganos a quienes corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anulará las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia.
Entre las experiencias más saltantes tenemos el conflicto entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad de Huarochirí en materia de transporte público urbano; el conflicto suscitado entre la Municipalidad de Chincha versus la Municipalidad de Cañete en materia de delimitación territorial; el reciente conflicto que enfrentó al Poder Judicial con el Poder Ejecutivo debido a la intromisión del Ministerio de Economía y Finanzas en las competencias presupuestarias del primero; y otros de igual o menor relevancia.[3]
Cuantitativamente los procesos competenciales no son muchos y por ello no han merecido mayor análisis y estudio; no obstante, queda pendiente la tarea de su profundización dado el escenario actual, en el que estamos viviendo un proceso de descentralización, estando en la agenda pública la conformación de regiones o macro regiones como el segundo nivel de gobierno con autonomía política, económica y administrativa.
De otro lado, desde el año 2004 se viene ejecutando, aunque con falta de planificación y ausencia de criterios técnicos, la transferencia de algunas funciones y competencias del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales, en base al Plan Quinquenal de Transferencias 2005 – 2009 y a los planes anuales de transferencias que aprueba el Consejo de Ministros vía decreto supremo. Queda pendiente la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos municipales, pues a la fecha han sido receptores únicamente de algunos programas sociales.
Creemos necesario que los magistrados constitucionales tengan muy en cuenta la aplicación concreta del principio de subsidiariedad y sus efectos en una determinada jurisdicción. A la hora de resolver conflictos de esta naturaleza pensamos que sería insuficiente limitarse al análisis de la Constitución y las leyes orgánicas. Con la finalidad de arribar a interpretaciones más responsables recomendamos también el examen de otras disposiciones normativas de menor rango, máxime si éstas especifican las generalidades de las leyes descentralizadoras.
Pero además, estando en juego intereses colectivos, como consecuencia natural del ejercicio de una competencia o atribución, el tribunal debería ir más allá de lo que prevén las normas y tomar en consideración principios como el orden público, seguridad jurídica, bienestar social, entre otros, sin que en ningún caso suponga tal actitud invasión de otros fueros o devengan en arbitrarios.
La idea que subyace a este principio rector de todo proceso de descentralización es la procura de eficiencia en la ejecución de políticas públicas vinculadas a una determinada competencia sectorial, además de una adecuada provisión de servicios públicos en beneficio de la comunidad. Si tomamos en cuenta que existen competencias exclusivas, compartidas, delegadas, conviene aclarar que la subsidiariedad se postula respecto de las segundas, pues las exclusivas se ejercen únicamente por un nivel de gobierno y las delegadas suponen convenio previo de dos.
Dentro de esta lógica, el nivel de las competencias compartidas es el escenario propicio para que el Principio de Subsidiariedad despliegue su funcionalidad. Pero ¿Qué sucede cuando por vías jurídicas se pretendan cuestionar el ejercicio de este principio descentralizador? ¿Cómo se resolvería un eventual conflicto entre dos o más niveles de gobierno en la que cada uno arguya mayor eficiencia? ¿Podría el juez ordinario o el juez constitucional declarar la invalidez de la aplicación del principio, estando en juego los intereses de una determinada jurisdicción?
Al respecto, el Título IX del Código Procesal Constitucional[2] regula el Proceso Competencial para definir aquellos conflictos de competencia que se susciten entre Poderes del Estado, gobiernos subnacionales versus Poder Ejecutivo, entre gobiernos subnacionales de un mismo nivel o de nivel distinto, Poderes del Estado versus órganos constitucionalmente autónomos. Para resolver, el órgano decisor tiene que evaluar las competencias, funciones y demás atribuciones previstas en la Constitución y las respectivas leyes orgánicas.
Nuestro sistema constitucional le otorga al Tribunal Constitucional -como supremo intérprete de la Constitución- la potestad de resolver estos conflictos competenciales en única y definitiva instancia. Conviene acotar que el conflicto puede producirse cuando un ente usurpa competencias (conflicto positivo) o rehuya deliberadamente actuaciones (conflicto negativo), afectando en ambos supuestos competencias o atribuciones concedidas por nuestro ordenamiento jurídico a otros entes u órganos públicos.
Dependiendo del tipo de conflicto competencial podrán determinarse los sujetos legitimados para incoar el proceso. Tratándose de uno positivo tendrán legitimación activa los Poderes del Estado, gobiernos subnacionales y órganos constitucionalmente autónomos que se consideren afectados por el ejercicio de sus competencias por otros órganos. Mientras que en uno negativo está legitimado cualquier ciudadano perjudicado por la omisión del órgano para ejercer sus atribuciones.
La sentencia del tribunal tiene carácter “erga omnes”, es decir vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. En caso de conflictos negativos el fallo señalará un plazo dentro del cual el ente público debe ejercer las atribuciones o competencias omitidas; mientras que en los casos de conflictos positivos (que son los más comunes) el tribunal determinará los órganos a quienes corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anulará las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia.
Entre las experiencias más saltantes tenemos el conflicto entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad de Huarochirí en materia de transporte público urbano; el conflicto suscitado entre la Municipalidad de Chincha versus la Municipalidad de Cañete en materia de delimitación territorial; el reciente conflicto que enfrentó al Poder Judicial con el Poder Ejecutivo debido a la intromisión del Ministerio de Economía y Finanzas en las competencias presupuestarias del primero; y otros de igual o menor relevancia.[3]
Cuantitativamente los procesos competenciales no son muchos y por ello no han merecido mayor análisis y estudio; no obstante, queda pendiente la tarea de su profundización dado el escenario actual, en el que estamos viviendo un proceso de descentralización, estando en la agenda pública la conformación de regiones o macro regiones como el segundo nivel de gobierno con autonomía política, económica y administrativa.
De otro lado, desde el año 2004 se viene ejecutando, aunque con falta de planificación y ausencia de criterios técnicos, la transferencia de algunas funciones y competencias del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales, en base al Plan Quinquenal de Transferencias 2005 – 2009 y a los planes anuales de transferencias que aprueba el Consejo de Ministros vía decreto supremo. Queda pendiente la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos municipales, pues a la fecha han sido receptores únicamente de algunos programas sociales.
Creemos necesario que los magistrados constitucionales tengan muy en cuenta la aplicación concreta del principio de subsidiariedad y sus efectos en una determinada jurisdicción. A la hora de resolver conflictos de esta naturaleza pensamos que sería insuficiente limitarse al análisis de la Constitución y las leyes orgánicas. Con la finalidad de arribar a interpretaciones más responsables recomendamos también el examen de otras disposiciones normativas de menor rango, máxime si éstas especifican las generalidades de las leyes descentralizadoras.
Pero además, estando en juego intereses colectivos, como consecuencia natural del ejercicio de una competencia o atribución, el tribunal debería ir más allá de lo que prevén las normas y tomar en consideración principios como el orden público, seguridad jurídica, bienestar social, entre otros, sin que en ningún caso suponga tal actitud invasión de otros fueros o devengan en arbitrarios.
Al fin y al cabo, el guardián de la Constitución cuenta con 60 días hábiles para resolver.
[1] En el presente artículo vamos a utilizar indistintamente las expresiones “competencias” y “funciones”, aunque en puridad no son lo mismo. La competencia está referida a una determinada área de la gestión pública sobre la que puede actuar un nivel de gobierno; mientras que una función es la acción o atribución que el nivel de gobierno debe desarrollar para cumplir con su competencia. El tema Salud por ejemplo es una competencia, sobre la cual se pueden desarrollar las funciones de Planificación, Administración, Ejecución, Supervisión, etc.
[2]Para los defensores de los derechos humanos y de la supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma de menor rango, el Código Procesal Constitucional es la herramienta legal más importante para lograr tales propósitos. Si bien fue aprobado por el Parlamento, conviene recordar que el Anteproyecto del Código estuvo a cargo de profesionales que asumieron el reto de sistematizar, actualizar y darle un mejor tratamiento a los procesos constitucionales garantes de los artículos 200 y 202 inciso 3) de la Constitución Política.
[3] Otros casos de conflicto de competencias, alguno de los cuales desembocan en procesos de inconstitucionalidad, puede encontrarse en: HUERTA GUERRERO Luis Alberto y BELTRÁN VARILLAS Cecilia. Jurisprudencia, magistratura y procesos constitucionales en el Perú. Comisión Andina de Juristas. Lima, 2005.
[2]Para los defensores de los derechos humanos y de la supremacía de la Constitución sobre cualquier otra norma de menor rango, el Código Procesal Constitucional es la herramienta legal más importante para lograr tales propósitos. Si bien fue aprobado por el Parlamento, conviene recordar que el Anteproyecto del Código estuvo a cargo de profesionales que asumieron el reto de sistematizar, actualizar y darle un mejor tratamiento a los procesos constitucionales garantes de los artículos 200 y 202 inciso 3) de la Constitución Política.
[3] Otros casos de conflicto de competencias, alguno de los cuales desembocan en procesos de inconstitucionalidad, puede encontrarse en: HUERTA GUERRERO Luis Alberto y BELTRÁN VARILLAS Cecilia. Jurisprudencia, magistratura y procesos constitucionales en el Perú. Comisión Andina de Juristas. Lima, 2005.
16/12/2005
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